一、摘 要
在时任广东省委书记汪洋同志的大力推动下，广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”的模式得以顺利在广东省贫困地区开展，并取得显著成效。其中，“规划到户”是指要将贫困情况精确到户，程序是先由农户申请，经村民委员会核实，并召开村民大会或者村民代表会议进行评议，后报乡镇人民政府审核，县级人民政府确定，并报地级以上市人民政府扶贫开发主管部门备案，之后由下派干部对核定的贫困户统一登记入册，电脑管理，以便于进行贫困的瞄准。“责任到人”是指对每个贫困村指定一个定点帮扶单位，再由该定点帮扶单位下派一名干部长期驻在村庄，做帮扶单位与贫困村庄之间的“协调人”，开展帮扶工作。其中，下派干部是作为“双到”扶贫的直接责任人，而相关单位“一把手”也是扶贫的责任人，其扶贫效果要受到问责与奖励。这些帮扶单位包括省直和中直驻粤行政事业单位、珠三角个各经济发达市的各地各单位和贫困村所在的市县各有关单位。被下派的干部往往采用多种方式帮助贫困村贫困户脱贫，包括产业扶贫、教育扶贫、基建扶贫和金融扶贫等，另外下派干部还要做好贫困户的建档立卡工作，并把各项扶贫工作录入电脑。广东“双到”扶贫使贫困村连南县三排村全体村民实现脱贫，村人均纯收入和村集体收入明显增加，还降低了全省区域发展差异系数，取得了显著效果。这种“双到”模式所建立的对贫困的精确瞄准体制、驻村干部体制和对责任人完善的问责办法，具有重要的推广价值。
二、背 景
广东省经济实力雄厚，自1989年起，其国内生产总值在中国30多个省级行政区中，连续占居第一位，已成为中国第一经济大省，经济总量占全国的1/8，并超越香港和台湾，成为中国经济规模最大的省份，同时也是经济综合竞争力、金融实力最强的省份。但其内部各地级市经济发展严重不均。广东省的珠三角地区由于经济开放早，地理位置优越，经济十分发达；相比而言，粤东、西和北部地区经济十分落后，可以说是“两个世界”。
1. 清远市基本情况
清远市是中国广东省辖地级市。位于广东省的中部，北江中下游，北面和东北面与韶关市为邻，东南和南面接广州市，南与佛山市接壤，西与肇庆市相连，是珠江三角洲开放地区和粤北山区政治、经济、文化交流的主要汇集区之一，也是广东省面积最大的地级市。1988年1月7日经国务院批准设立清远地级市，同年2月28日正式挂牌成立。现辖：清远市区（清城区）及清新区、佛冈县、阳山县、连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县，并代管英德市、连州市两个县级市，共2区2市4县，总面积1.9万平方公里，户籍人口约402万。
2. 连南县基本情况
连南县全称连南瑶族自治县，位于广东省西北部。东北与连州市交界，东南与阳山县相连，南接怀集县，西邻连山壮族瑶族自治县，西北与湖南省江华瑶族自治县接壤。辖7个镇（三江、寨岗、大麦山、香坪、大坪、涡水、三排）71个村居委会，是瑶族聚居县，县城设在三江镇，107国道开通后，县城距广州公路里程236公里，距坪石火车站120公里。瑶族居住的地方占全县80%的面积，在连绵百里的高山峻岭上，到处是瑶家村寨，瑶族风情丰盛，故连南瑶族自治县有“百里瑶山”之称。瑶族分布于占全县面积88%的山区，汉族分布于三江镇、寨岗镇等地，皆属平原丘陵地带，占全县面积的12%。据2005年人口统计，全县共有156523人，其中瑶族80972人，占总人口的50.73%多；壮族1523人；汉族7万多人，大部分为客家人。还有少量的回、满、黎、彝、土家、布依、朝鲜等民族。
3. 三排村基本情况
连南县全称连南瑶族自治县，位于广东省西北部。东北与连州市交界，东南与阳山县相连，南接怀集县，西邻连山壮族瑶族自治县，西北与湖南省江华瑶族自治县接壤。辖7个镇（三江、寨岗、大麦山、香坪、大坪、涡水、三排）71个村居委会，是瑶族聚居县，县城设在三江镇，107国道开通后，县城距广州公路里程236公里，距坪石火车站120公里。瑶族居住的地方占全县80%的面积，在连绵百里的高山峻岭上，到处是瑶家村寨，瑶族风情丰盛，故连南瑶族自治县有“百里瑶山”之称。瑶族分布于占全县面积88%的山区，汉族分布于三江镇、寨岗镇等地，皆属平原丘陵地带，占全县面积的12%。据2005年人口统计，全县共有156523人，其中瑶族80972人，占总人口的50.73%多；壮族1523人；汉族7万多人，大部分为客家人。还有少量的回、满、黎、彝、土家、布依、朝鲜等民族。
4. 广东省烟草专卖局介绍
广东省烟草专卖局又称中国烟草总公司广东省公司，成立于1983年，隶属国家烟草专卖局、中国烟草总公司统一领导、垂直管理，为正厅级单位。局（公司）总部位于广东省省会——广州市。广东省烟草专卖局主要职能是负责全省烟草生产、经营企业和市场的专卖管理。中国烟草总公司广东省公司的主要职能是对全省烟草商业企业履行“管理、监督、协调、服务”职能。目前，省公司成为中国烟草总公司的全资子公司。作为三排村定点扶贫的广东省烟草专卖局，总投入扶贫资金587.6万元，其中2010年287.6万元，2011年300万元。由于其强大的经济实力和良好的人脉资源，在具体的扶贫工作当中，广东烟草专卖局也为王清明和三排村提供了很多帮助。
三、项目实施
具体实施流程图
(一) 广东省政府的主要做法
1. 给出实施意见，提供实施方案
中共广东省委、广东省人民政府办公厅联合印发了《关于我省扶贫开发“规划到户责任到人”工作的实施意见》，有以下几点主要内容。一是将其目标任务明确为，在3年的时间内（始于2009年），对粤东西北欠发达地区14个地级市和恩平市等83个县（市、区）的3409个贫困村，以及农村家庭年人均纯收入1500元（含1500元）以下的农户基本实现稳定脱贫，80％以上被帮扶的贫困人口达到农村人均纯收入2500元以上，被帮扶的贫困村基本改变落后面貌。二是明确工作要求，要求帮扶对象确定到贫困村和贫困户，建立贫困村和贫困户的动态档案，建立帮扶台帐；对帮扶事情要责任到人；各级政府要加大财政扶贫资金的投入力度，粤东西北欠发达地区市、县（市、区），要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支结构，切实加大扶贫开发投入力度；金融部门要加大支持贫困村建设和贫困户发展生产的扶持力度；还要求各地各部门制定激励政策，不定期公布相关扶贫信息，动员社会各界力量参与扶贫，并逐步建立扶贫项目申报、建设的竞争机制。三是加强领导，明确责任，党政主要负责同志为“双到”工作的第一责任人；还要充分调动贫困农民主动参加扶贫开发的积极性，在制定的扶贫规划要与村民特别是贫困农户沟通协商一致，让农民主动参加扶贫开发。
中共广东省委 、广东省人民政府印发了《广东省农村扶贫开发实施意见》，在主要措施方面第一条规定把“规划到户、责任到人”扶贫开发模式长期化、制度化。要求建立健全扶贫“双到”长效机制，确保完成扶贫开发“规划到户、责任到人”三年工作任务；深入推进扶贫开发“规划到户、责任到人”，提高村级组织经费保障水平，加大产业扶贫力度，实施整村推进工程，实施高寒山区居民搬迁工程，继续实施相对贫困地区农村危房改造工程；还要求确保完成扶贫开发“规划到户、责任到人”三年工作任务，深入推进扶贫开发“规划到户、责任到人”，提高村级组织经费保障水平，加大产业扶贫力度，实施整村推进工程，实施高寒山区居民搬迁工程，继续实施相对贫困地区农村危房改造工程，加强农村相对贫困地区基础设施建设，积极推进基本公共服务均等化，大力推进农村社会保障体系建设，深化相对贫困地区农村综合改革，完善对口扶贫开发机制，构建全社会共同参与的“大扶贫”格局。在组织保障方面，要求加强组织领导，加强基层组织建设，加大扶贫资金投入和完善奖惩机制。
2. 提出驻村干部，严格选派管理
中共广东省委组织部和广东省扶贫开发办公室印发《关于进一步做好扶贫开发“规划到户责任到人”驻村干部选派和管理工作的意见》，明确规定驻村干部的选派规定、入选条件、选派方式、相关待遇和驻村职务，并强化对其的岗前培训；明确规定帮扶单位的职责、组织部门的职责、镇村党组织的职责和驻村干部的职责。要求各级各部门要加强组织领导，形成合力，将选派工作驻村的工作落到实处。
3. 明确各方责任，推动评估验收
中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》，主要有如下规定。一是明确帮扶方责任，要求帮扶单位要结合被帮扶地和被帮持单位的实际情况，制定本部门本单位的帮扶总体规划措施和年度实施计划，落实具体驻村扶户负责人，自筹经费，并明确驻村干部对帮扶工作的直接责任。二是明确被帮扶方责任，要求被帮扶的市、县（市、区）、乡镇党委和政府在扶贫开发“双到”工作中负责本地扶贫开发“双到”工作的总体规划、年度计划和具体到村到户的帮扶措施，主动配合帮扶单位开展扶贫开发工作，以确保定点帮扶工作落到实处。三是要求制订详细的问责制度，对考评不达标的帮扶方和被帮扶方所在地党委、政府领导班子主要成员实行问责，情节严重者会给予责令辞职的处理。
广东省扶贫开发领导小组和中共广东省委组织部印发了《广东省扶贫开发“规划到户责任到人”工作考评办法》，明确规定“双到”工作的考评对象有三类：一是实施扶贫开发“规划到户责任到人”的14个地级市和82个县（市、区）的党政班子及其主要领导、分管领导；二是有对口定点帮扶任务的珠江三角洲7个经济发达市党政班子及其主要领导、分管领导；省直机关单位、企事业单位、社会团体和中直驻粤单位的领导班子及其主要领导、分管领导；三是帮扶单位派出的帮扶责任人（驻村挂户的干部）。由省扶贫办会同省委组织部、省直工委、省监察厅、省人力资源和社会保障厅、省财政厅等单位组成考评工作办公室，负责对定点帮扶工作的年度考评。考评内容包括责任落实情况和定点扶贫实施的成效两个方面。考评结果实行百分制：考评90分以上（含90分）为优，75—90分（含75分）为良，60—75分（含60分）为中，60分以下（不含60分）为差。对帮扶单位派出的帮扶责任人（驻村挂户的干部），由本系统（单位）组织考评，并将考评结果送省扶贫办；考评结果结合省的检查考评情况予以认定，通过适当方式向社会公布，并纳入各级各部门领导班子和领导干部贯彻落实科学发展观实绩考核，作为干部奖惩、考核任用的依据。
广东省扶贫开发领导小组印发了《广东省扶贫开发“规划到户责任到人”工作考核验收办法》，对考核验收的工作原则、主要内容和验收程序做出了详细规定。验收成绩实行百分制。对于违反本办法，对调查数据信息存在弄虚作假的单位，一经核实，考核验收成绩一律定为不合格，并依照《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》（粤办发〔2010〕25号），对有关单位或责任人员进行问责。
(二) 清远市政府的的主要做法
1. 坚持三个创新，夯实“双到”基础
针对“双到”工作，清远市政府先是建立扶贫的瞄准策略，实行“靶向疗法”，把发展规划制定到户、脱贫项目扶持到户、互助资金辐射到户、扶贫搬迁落实到户、科技信息服务到户，并且率先开展建档立卡的基础工作，对已核实的数据进行规范化和条理化整理，贫困村、贫困户的资料腹部用于进行造册登记、电脑录入、动态管理，做到户有卡、村有表、镇有簿、县有网。二是创新机制，率先建立起社会帮扶机制、产业带动机制和督察考核机制，出台了“双到”工作实施方案、督查工作方案和考评办法。三是创新形式，大力推广智力扶贫、劳务扶贫、产业扶贫、政策扶贫等多种扶贫形式，呈现出“百舸争流”的大扶贫形势。
2. 探索五种模式，力促增收脱贫
帮扶群众座谈会
一是探索建立农业产业化带动模式，有效促使农业增效农民增收。以“抓票子”为重点，构建起“贫困村兴产业、贫困户创农业、帮扶干部干事业”的帮扶格局，引导和鼓励农业龙头企业、科研院校和大声院校参与扶贫开发，通过农业产业基地建设、生产技能培训和产业示范引导，不断提高农业产业化的科技含量和龙头企业的辐射水平。目前全市共有农业龙头企业116家，其中国家级扶贫龙头企业2家，省级15家，市级99家；有9个全国农业产业化重点企业相继在该市设立生产基地；打造名牌商标15个，并有156家企业211个产品通过了无公害农产品产地认定。
二是探索建立基础设施建设拉动模式，着力改善贫困地区生产生活条件。通过加大资金投入，突出加强贫困村的基础设施建设，不断完善贫困地区群众人生产生活条件。构建起由财政资金、金融信贷资金、保险业资金组成的金融扶贫体系，为贫困户提供发展生产的资金保障。
三是探索建立互助金启动模式，积极破解贫困户缺乏生产资金难题。构建起由财政资金、金融信贷资金、保险业资金组成的金融扶贫体系，为贫困户提供发展生产的资金保障。以互助金和小额信贷为载体，以专业合作社为平台，积极解决困难群众的生产启动资金和市场销路问题，为壮大农业产业化提供资金保障。每个村都选准一个主导项目，建立一个产业基地，成立一个专业合作社。清远市建立了财政投入递增机制，实行财政扶持长期化。其中，全市累计投入扶持互助金建设3000多万元，建立贫困村互助金试点村228个，农民专业合作社425个，入社农户达2.75万户，带动农户近4万户。
四是探索建立劳务输出模式，努力增加贫困户的工资性收入。一方面，清远市根据人才市场的需要，以国家和省级扶贫培训基地为载体，积极开展职业技术教育。并与珠三角等城市的工厂企业加强沟通联系，实行“订单式”技能培训，定向就业，拓展贫困户的增收途径。另一方面，不少帮扶单位还充分利用自身的资源和优势，想方设法为贫困户的就业“牵线搭桥”，帮助其增加工资性收入。并对广大移民实施“移前培训”工程，促使广大移民在搬迁前掌握一定的劳动技能，确保其搬迁后有稳定的经济收入，实现“稳得住、能致富”。
五是探索建立移民搬迁推动模式，全面推动“两项工程”建设。出台《清远市“两不具备”村庄移民搬迁工作指南》和住房困难户危房改造工作的指导性文件，确保全市“两项工程”建设科学有序地进行。通过加大资金投入，加强督促检查，着力抓好工程质量和工程进度，确保工程高质按照完成。
3. 建立巩固脱贫成果的六大机制
为发展和巩固扶贫成果，实现广东省委提出的“稳定脱贫”的工作目标，清远市逐步构建六大扶贫开发长效机制，力图走出一条具有清远市特色的扶贫开发路子。简单说，一是统筹推进，构建“双到”政策保障机制；二是“造血”扶贫，构建“双到”产业开发机制；三是破解难题，构建“双到”金融服务机制；四是授人以渔，构建“双到”技能培训机制；五是整合资源，构建“双到”社会帮扶机制；六是落实责任，构建“双到”考核激励机制。
(三) 驻村工作队的主要做法
1. 实施产业扶贫，建立生产基地保稳步发展
产业扶贫是帮助贫困户脱贫的突破口，是确保贫困户脱贫的重要途径，也是确保贫困户脱贫不返贫的有效方法。驻村工作队和村干部一起，把原来荒废的、分到各家各户的土地以村委的名义统一租赁过来，重新连片开发，整理好土地，然后根据贫困家庭劳动力情况和个人申请，将土地分给他们种植，这样便于管理，便于投入，也很快见成效。驻村干部还帮助三排村建立蚕桑、金银花、花生等生产基地，形成“基地+农户”的生产模式，保证农户有稳定的产业发展，并用基地的示范带动其他农户发展种养业。一是建设种桑养蚕基地6个，面积420.5亩，共有36户养殖，其中贫困户32户，非贫困户4户，兴建蚕房3610平方米。二是种植金银花368亩，带动193户，其中贫困户54户，非贫困户139户。三是种植高产花生345.1亩，有168户参与，其中贫困户66户，非贫困户102户。四是养殖肉猪3045头，有97户养殖户，其中贫困户76户，非贫困户21户。五是改造老油茶800亩，有175户参与，其中贫困户23户，非贫困户152户。
村民贷款养猪
三排村的作物基地
2. 实施基建扶贫，改善村容村貌促新村建设
驻村干部率领三排村投入45万元，扩建及装修村委会办公楼540平方米，每位村干部配备电脑，完善图书室、会议室等功能室，切实改善村干部办公条件。另外，完善硬化公路1.8公里，解决2个自然村600多人“行路难”的问题；修建农田水渠5000米，解决了水田“灌溉难”的问题；维修村卫生站一间，为村民就医提供更好的环境；启动危房改造工程，共152户，其中62户由省民政厅、福利彩票发行中心捐款1300万元援建，将老排自然村的62户整村搬进新村，其他90户由扶贫单位和村民自建，其中在村委会旁边规划建设一个“扶贫双到”新村，主要是拆除旧房后统一规划建设新房形成新村，预计建设53栋，投资1000多万元。通过一系列的基础设施建设，改善农村的生产生活条件，村容村貌焕然一新。
3. 实施教育扶贫，改善教学环境提高教学质量
驻村干部带领村干部，
