文/陳邦達 華東政法大學刑事法學院副教授、美國西北大學法學院訪問學者（2014—2018）
在推進國家監察體制改革過程中，理順監察權與檢察法律監督權之間的關係，是完善監察法與刑事訴訟法銜接的重要制度問題。如何妥當處理監察機關與檢察機關的配合、制約關係，值得思考。
在推進國家監察體制改革過程中，理順監察權與檢察法律監督權之間的關係，是完善監察法與刑事訴訟法銜接的重要制度問題。
正確認識檢察與監察在憲法中的定位
我國檢察機關除行使公訴職能之外，還擔當著法律監督機關的重任，這是中國特色的檢察制度區別於西方檢察制度的重要一點。《憲法》對檢察機關法律監督機關的定位雖然離不開新中國成立初期對蘇聯檢察制度的借鑑，但更重要的是立足自此以來，尤其是1976年以後檢察實踐的經驗和教訓總結而來的。新中國成立以來，《共同綱領》和《中央人民政府組織法》賦予檢察機關國家機關的獨立地位。1954年《憲法》賦予檢察機關行使檢察權，但並沒有明確檢察機關法律監督的職能。直到改革開放以後，1982年《憲法》首次確立“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。可見，檢察機關法律監督機關的定位源於1949年10月以來的法制建設正反兩方面的經驗教訓總結，因此專門明確規定檢察機關是中國特色的法律監督機關。檢察機關的反貪、反瀆職職能，雖然也被視為檢察法律監督職能的重要手段，但反貪反瀆職職能並非共和國檢察制度與生俱來。監察體制改革以後被剝離反貪反瀆職職能的檢察機關，其法律監督的職能也應當如故。
與檢察機關成立的理論依據不同，監察委員會在我國憲法地位的理論基礎主要包括：
一是貫徹落實黨的十九大提出的反腐倡廉的法治思維。深化監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央做出的事關全局的重大政治體制改革和國家治理體系改革。我國原有行政監察體制存在諸多力所不逮的缺憾，行政監察對象只限於行政機關及其工作人員，無法將所有行使公權力的公職人員納入監督的法眼。黨的紀律檢查、行政監察、檢察機關自偵部門分別行使，交叉重疊，分散了監察力量。黨的十九大報告提出“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段”的目標。可見，監察體制改革是黨反腐倡廉思想的貫徹，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要之舉。
二是對中國歷史上的監察制度的借鑑。我國監察體制改革就是對中國歷史上監察制度的一種借鑑。中國古代的監察制度源於古代政治制度治官的思想，治官為維護和鞏固國家政權統治發揮了重要作用。為治官而察官的制度則為督促和實現廉政勤政發揮積極作用。從春秋戰國時期專設御史，糾彈官邪、督勵官吏，到唐朝頒佈《監察六法》激濁揚清，兩千多年的察官制度發展源遠流長，為監察機構設置的制度化提供了豐富的經驗。中國古代的監察制度為當今國家監察體制改革提供了本土資源，對當下國家監察體制改革提供重要史鑑價值。
健全完善監察權與檢察權之間的配合制約
在明確檢察機關是我國法律監督機關的同時，也要看到《憲法》的表述：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約”，即必須妥當處理好監察權和檢察法律監督權的關係。
首先，從法律監督本身的內容看，《憲法》賦予檢察機關法律監督職權，即賦予它對行政執法部門、司法機關以及偵查人員、檢察人員、審判人員、執行人員貫徹執行法律的情況進行監督。法律監督本身的範圍是相當廣泛的，不侷限於訴訟活動，這是法律監督的應有之意。因此，從這個角度看，檢察機關的法律監督同樣可以對監察機關執行法律的情況進行監督。檢察機關行使法律監督職能主要是通過訴訟監督和訴訟外監督的方式，前者針對三大訴訟活動監督，後者針對行政執法活動監督。《監察法》明確指出監察程序並非刑事訴訟程序，監察立案不是刑事立案，監察的調查權不是刑事偵查權，監察過程的留置不是刑事強制措施，這樣一來，勢必造成監察程序規避了檢察機關的訴訟監督。
其次，從《憲法》和《監察法》的表述看，監察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件過程中，應當與審判機關、檢察機關、執法部門“互相配合、互相制約”。“互相配合”強調在正確履行各自職責的基礎上，互相支持，而非各行其是、互不通氣，甚至互相扯皮、互相掣肘，從而保障刑事訴訟活動的順利進行。“互相制約”強調通過程序上的牽制，防止和及時糾正錯誤，以保證案件質量，正確運用法律懲罰犯罪。例如，檢察院對監察委移送審查起訴的案件可以依據《刑事訴訟法》第171條的規定，對調查活動是否合法進行查明；決定是否排除非法證據，最終決定是否提起公訴；監察委對檢察院不起訴決定，有權向上一級檢察機關提請複議。這些都具有互相制約的特徵。互相配合體現在，檢察院對監察委移送審查起訴的案件應當接受。
再次，監察體制改革以來，檢察院自偵權轉隸後僅保留了部分偵查權，即《刑事訴訟法》第19條規定。這裡可能涉及的罪名，除了該條款列舉的三項罪名之外，其實還應當包括審判階段、監管執行過程中可能涉及的罪名。“司法人員”指的是偵查、檢察、審判、監督職責的工作人員。立法之所以採用“可以”而非“應當”，不排除監察委直接調查的可能。因此，從刑事訴訟法規定看，監察委的調查活動並未納入檢察院自偵權的調整對象。解決的辦法，一是將監察委調查過程發生的侮辱、虐待、暴力取證等行為構成犯罪的，納入監察委員會自我監督、調查、處置的軌道；二是將這部分違法犯罪行為納入檢察院偵查的範圍。從權力制約的角度看，這兩種方案均有利於檢察權和監察權之間的權力制衡。
明確審查起訴對調查行為的合法性審查
《刑事訴訟法》第171條規定檢察機關對移送審查起訴的案件必須查明的內容，其中第五項即“偵查活動是否合法”。既然調查活動有別於偵查活動，檢察機關在審查起訴環節無法對監察調查活動是否合法進行審查。但《刑事訴訟法》第170條又規定“人民檢察院對於監察機關移送起訴的案件，依照本法和監察法的有關規定進行審查。”那麼到底檢察機關能否對監察機關的調查活動進行審查呢？對此必須先分析審查起訴的理論依據。審查起訴的法理依據應該包括三個方面：
其一，審查起訴是檢察機關行使公訴權的基本前提。檢察機關公訴權的行使離不開審查起訴階段的準備活動。在審查起訴階段，檢察機關通過對偵查機關移送的證據材料進行審查，實現公訴的準備工作，為庭審辯論做好安排。可見，檢察機關對監察委員會移送的案件從調查活動是否合法進行審查起訴，才能保障後續庭審指控犯罪的工作質量。
其二，審查起訴是檢察機關履行法律監督職責的實現途徑。我國憲法規定檢察機關是國家法律監督機關，這表明法律監督職能是憲法賦予檢察機關的一項重大職權。在刑事訴訟中檢察機關的法律監督主要表現為對偵查、檢察、審判、執行的監督，偵查監督主要通過偵查立案、取證行為和有關刑事強制措施的適用進行監督。雖然調查的性質有別於偵查，但調查和偵查的任務皆為收集證據、查明案情。因此檢察院對調查活動合法性進行審查當無異議。
其三，審查起訴是分工負責、互相配合、互相制約原則的具體表現。這項原則是我國憲法規定的基本原則。審查起訴是連接偵查、審判的程序紐帶，對前一道程序進行質量把關和監督制約，從而監督促進偵查取證程序的合法性，以防止將偵查取得的非法證據帶入審判。監察調查同樣必須遵循審判階段的要求，監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關於證據的要求和標準相一致。監察法也注意到對調查活動的合法性監督的重要性。
因此，檢察院對於監察委移送審查起訴的案件，《刑事訴訟法》第170條規定的“依照本法和監察法的有關規定進行審查”，應當解釋為包括依據第171條的規定，對調查活動是否合法進行審查。
