近十年我國鄉村治理的觀察與反思

摘 要：近年來鄉村社會雖已出現鄉村面貌改善、民眾生活水平顯著提高等繁榮景象,但也潛藏著某些治理危機。這種鄉村繁榮表象下的危機,不僅是治理技術與治理體制的危機,更是鄉村生態、文明與文化的危機,呈現出“複合性危機”趨勢。這些在不同層面所體現的多重危機已相互交織、相互影響,形成互為因果的循環。這種危機所反映出來的,既有現代化進程中鄉村常見的普遍性問題,更有當下中國鄉村社會的特殊性問題,即當下國內所特有的“中國式問題”。這些問題的解決,需要鄉村治理體制的深入改革與完善。

自2004年以來,中央政府連續多年出臺有關農村問題的“一號文件”,連續實施多項強農惠農利農政策,其密度之大、力度之大,實前所未有,將“三農”工作放在了特別重要的位置。這些新政策,包括:全面取消農業稅;實行農業補貼政策;推進農村新型醫保與社會保障;對農村教育的補貼;對農村地區獨生子女戶或兩胎純女戶的養老政策;推動社會主義新農村建設與美麗鄉村運動等等。這些政策的最大亮點,在於扭轉長期來“挖農補城”的導向,強化對“三農”的財政支持力度。據統計,中央財政對“三農”的支持金額,2002年為1905.4億元,至2009年增加到7253億元,年均增長21%。自2004年以來,國家的良種補貼政策不斷完善,初步形成了綜合性收入補貼、專項性生產補貼以及最低收購價政策相結合的種糧補貼政策框架。2006年,中央財政總支出的1/5強用於“三農”,全國所有省份均已實施直補政策,農業生產資料綜合補貼也涉及了所有省份,良種補貼已涵蓋到了13個主產區及陝西、山西、甘肅和新疆等4個省份,農機具補貼實施範圍已經擴大到了1126個縣和農場。它們從收益、成本、科技、裝備、市場等不同角度和環節相互補充。(1)2013年7月,財政部採取“一事一議”獎補方式在全國啟動美麗鄉村建設試點,各級財政預計投入30億元,確定在7個省份的130個縣(市、區)、295個鄉鎮開展試點,涉及1146個鄉村。(2)值得關注並反思的是,上述“三農新政”是否已使我國大陸的鄉村建設與治理進入新的、有根本好轉的階段?與十餘年前相比,鄉村建設與治理狀況出現了怎樣新變化,面臨著怎樣的新形勢與新挑戰?與國際社會相比,大陸鄉村建設與治理中所遇到的問題和挑戰具有普遍性還是特殊性?顯然,深入而科學分析並回答這些問題,是進一步討論和分析相關政策的必要基礎。在此,我將依據本人多年來的觀察研究,並結合本課題組的田野觀察調查與其他學者的相關研究,對此予以總結性討論與反思。

筆者以為,儘管十餘年前困擾鄉村的一些焦點性問題已獲較好解決,但因結構性的體制問題不僅未獲良好緩解、相反還日益嚴重,致使早在20世紀90年代中期後出現的“治理危機”更形嚴重,進入了“複合性危機”時期。這種危機所表現出來的既有現代化進程中鄉村常見的普遍性問題,更有當下中國大陸鄉村的特殊性問題。下面,我將首先介紹有關評判鄉村治理格局的基本標準,然後,應用這一標準討論鄉村治理的格局變化,分析鄉村治理變局所蘊含的普遍性與特殊性問題。

一、鄉村治理格局的變化及其測量

有關鄉村建設與治理狀況的變遷,學界一直缺乏較為明晰的測量標準意識。在世紀之交有關國內鄉村治理問題的討論中,不少研究者的作品,如應星調查的重慶鄉村,馬銀錄筆下的陝西鄉村,李昌平工作過中的湖北鄉村,曹錦清“採風”過的河南鄉村,於建嶸書中的湖南鄉村,何建明眼中的山西鄉村,均從特定視角顯示了當時的鄉村治理危機局面。與此同時,趙樹凱則頗具創意地從“中央的視角”(或“文件的視角”),依據對中央文件“關於基層組織建設和幹部問題的文字”的解讀,將近二十年來的農村基層組織建設分成四個階段(3)。筆者則從體制變革、鄉村幹部工作感受與農民生活變化等三重視角,將改革開放至新世紀初鄉村建設與治理的變化分為三個階段,並從農村經濟、鄉村政治與鄉村穩定等方面將90年代中期後的第三個階段稱為“危機局面”。(4)

關於近些年鄉村建設與治理格局的新變化,多見一些碎片化的研究,如認為“鄉村不再”或“汙染下鄉”等意見。令人欣慰的是,在前幾年出版的專著中唐曉騰曾對此做過較為系統的評述。他認為:在近十年內,工業化、城市化正在以前所未有的速度和摧枯拉朽的態勢改變著包括上海等沿海地區在內的鄉村社會。然而與之隨行而至的卻是一連串震驚中外的環保事件,以及廣大農村地區自然環境惡化、大病重病蔓延、道德素質下降和寶貴的傳統文化遺產被破壞。當前中國農村主要存在四個方面的問題:一是本土化人才危機,二是治理危機,三是信任危機,四是環境危機,包括生態環境,也包括與人民群眾的生產、生活直接聯繫的社會環境的危機。(5)在這裡,他從鄉村人才隊伍、治理、信任與環境等四個視角評論了鄉村形勢的變化。

溫鐵軍教授等人曾按“經濟基礎和上層建築則的矛盾運行的普遍規律”,分析了1978年以來30年間發生的三次較大宏觀經濟波動所引發的農村三次治亂循環:首先,家庭承包制導致農村財產關係變化與治理結構的互動,演變成了農村改革以後的第一輪治理危機;20世紀90年代初出現了村民暴力反抗稅費徵收的事件,標誌著大包乾以來的第二輪鄉村治理危機爆發;20世紀90年代末直至2004年中央政府宣佈取消農業稅之前,鄉村治理模式呈現第三次危機。在2005年全面取消農業稅後,儘管上層建築終於積極地做出適應經濟基礎的挑戰,但同期的鄉村社會衝突、特別是對抗性衝突也出現了結構性變化———負擔過重導致的衝突大幅度下降,但因全球化、資本化力量向農村的擴張而導致的土地徵佔和其他財產性衝突卻大幅度上升,如因徵地、財產、環境等引發的衝突佔全部衝突的一半以上。(6)

近年趙樹凱教授發表的數篇作品也有十分精當的評論。他認為:進入新世紀十多年來,農村進入了“強發展、弱治理”的階段。所謂“治理不良”,主要表現在社會與政府兩個層面:從社會層面看,主要是鄉村社會衝突加劇,鄉村民眾針對基層政府的抗爭活動增加,包括衝突的種類增加、介入衝突的社會群體增加、衝突的總體規模也在擴展;從政府層面看,不同層級政府之間的關係趨於緊張,上下級政府之間、同級政府部門之間,彼此間信任下降,互動中的不合作增加。“總體而言,現在的基層治理體制蘊含著一種系統性風險,而且這種系統性風險在提高。”基層政府的治理困局已超越一般意義上的“治理”層面,具有深刻的政治性,是一種政治危機。(7)在這裡,“強發展弱治理”之論所依據的乃是經濟與政治雙重視角。

也有學人認為,與免除農業稅前鄉村的治理危機不同,當下鄉村治理危機已從“積極行政”轉變為“治理缺位”。一方面主要是鄉鎮政府的治理邏輯發生了根本改變,“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”四方面的治理能力出現弱化;另一方面,村級治理也面臨幹群關係更加疏離、“一事一議”形同虛設、集體債務化解無望、土地爭奪矛盾凸顯等新的困境與挑戰。(8)

從上可見,幾位研究者的評論視角與標準並不一致。這裡,我們擬借用學界有關國家治理測量的方式進行測量。在國際社會,有關國家治理的測量方式大體有如下三種取向:一是結構取向,即主要聚焦於國家治理中的結構性因素,如民主治理(選舉)、官僚體系的現代性、公民社會、法治透明、言論自由等。例如,聯合國開發計劃署治理指標項目(GIP),自由之家主持的全球自由評估,丹麥人權研究所主持的全球人權責任指標等。二是過程取向,主要聚焦於國家治理的政策過程,比如公民參與、政府能力、腐敗治理。例如,世界銀行主持的治理與反腐敗診斷調查(GAC)。三是結果取向,主要聚焦於國家治理的實際效果,比如政府績效、公民滿意度等。如每年一度世界經濟論壇(瑞士達沃斯)提出的全球治理倡議,政治風險服務集團主持的國際國別風險指南(RCRG)。

在實際操作中,既有選擇單一取向的評估,也有選擇兩種或三種取向的複合性評估。在本研究中,我們將依研究與評估的便利程度,主要以結構取向和結果取向來評估近年來的鄉村治理狀況。首先,以結果取向、即治理績效來測量鄉村治理狀況。我們主要關注的指標有:一是在政府績效方面,主要包括鄉村的基礎設施、經濟發展、民眾生活水平、生態環境、鄉村債務、幹部清廉或腐敗、社會衝突與秩序、鄉村教育與人口素質等方面;二是在鄉民滿意度方面,則測量鄉民對鄉村治理主要面向的評估與態度。其次,在結構取向方面,主要考察鄉村治理中的結構性因素,如村級治理結構,包括村務決策、管理和監督;鄉村兩委關係;鄉村基層黨組織的內部管理狀況;鄉村關係和縣鄉關係等。

二、鄉村治理的結果取向

2014年3月27日,在內蒙古翁牛特旗橋頭鎮太平莊村座談中,村民們提出了六個問題:一是路的問題,生產出來的產品運不出去,想修路又沒錢;二是水的問題,地膜用一次就不能用了,節水灌溉成本高;三是電的問題,農村電網不穩定,需要進一步改造;四是醫療的問題,村醫待遇低,不夠養家餬口;五是風沙治理問題,要多搞點綠化;六是對婦女進行培訓的問題,幫助她們發展種植業、養殖業。(9)這反映了北方鄉村建設的部分實貌。綜合本課題組及其他學者的調研,鄉村治理的結果取向主要情況如下:

(一)農村水電、道路及部分基礎設施、農民收入得到較大改善,但生產生活的環境卻日益惡化,農村水與土汙染日益嚴重,排水、廁所與垃圾處理落後,日益嚴重地影響農業生產與食物供應,影響全社會民眾的健全與安全。

我們對2002、2006和2011三個年度全國村社抽樣調查數據的分析顯示:村級基本公共品供給績效已穩步提升。如表1所列出的供水、供電、有線電視安裝、高音喇叭安裝和道路硬化五項基本公共品供給績效指數,十年間其均值不斷爬升,表明農村基本公共品供給總體績效的平均水平在逐漸上升,且標準差也呈緩慢下降趨勢,顯示隨著經濟社會的發展,全國各地農村基本公共品供給的差距也有所縮小。但至2011年(見表2),依然有三分之一的村莊沒有自來水和高音喇叭,四分之一的村莊沒有安裝有線電視,近兩成的村莊還尚未實現道路硬化,基本公共品供給的壓力依然較大。(10)即便是在廣州市的1153個行政村、6268個自然村,也存在農村生活垃圾收運處理,存在標準不高、設施不全、投入不足、技術含量低等問題,乃至出現“垃圾圍城”的困境。(11)

表1 村級基本公共品供給績效指數

表2 2011年村級基本公共品供給實現情況

然而,在上述硬件得到普遍改善的同時,農村生產生活環境卻日益惡化,農田水利嚴重退化。有資料顯示,我國以農村為主要載體的資源早已嚴重超載、透支,環境汙染觸目驚心且已經臨近觸發大範圍環境危機的邊緣。如,全國安全飲用水高度,2010年在七大流域,真正可以安全飲用的Ⅰ-Ⅱ類水僅有28.7%;在六大河流,僅有15.1%;在重點監測評價的湖泊水庫,僅有30.2%。全國地下水大面積嚴重汙染超乎想象,地下水嚴重汙染的比例已經從2000年的37%發展到了2010年的60%。中國糧食主產區與嚴重水汙染地區高度重合;近海漁業資源幾近枯竭,近海嚴重汙染則徹底讓近海漁業資源枯竭了。2010年,中國近岸海域二類以上受汙染海域面積佔51.3%,嚴重汙染(包括三類、四類和劣四類)和特重汙染(包括四類和劣四類)的海域面積分別達到36.1%和24.8%。(12)

在土壤汙染方面,據2014年4月17日環保部和國土資源部聯合發佈的調查公報:全國土壤環境狀況不容樂觀,部分地區土壤汙染較重,土壤總超標率為16.1%,其中耕地土壤點位超標率更是高達19.4%。全國土壤輕微、輕度、中度和重度汙染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%,其中中重度汙染耕地大體在5000萬畝左右。從汙染分佈情況看,南方土壤汙染重於北方;長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤汙染問題較為突出,西南、中南地區土壤重金屬超標範圍較大。(13)另有報道,全國有3億畝耕地受到重金屬汙染,佔全國農田總數的六分之一,經濟越發達的地區,土壤汙染越嚴重,在廣東清潔土壤只有11%;太湖流域有1/3的耕地受到了汙染。總體而言,農業和農村汙染總量超過城市或工業,農業和農村面源汙染數量比城市或工業點源汙染更加龐大,但至今包括農業生產(含畜牧業、漁業養殖)、農村生活(含1578個不設市的縣、3.39萬個鄉鎮和65萬個村)、鄉村小工業、小作坊排放的“三廢”汙染物均沒有納入國家統計範圍,面源汙染成了環境汙染持續惡化的首要元兇。環境的汙染,加之大量使用化肥、農藥、動植物激素、抗生素、農膜和其他一切科技手段,導致食物安全問題日益嚴重。同時,也致使癌症村頻繁出現,已公開的癌症村數量超過247個,涵蓋27個省份。(14)

(二)農村教育,尤其是農村青少年教育與成長環境面臨廣泛而深層的危機,已經並將嚴重影響國民總體素質的提升,傳統文化與美德正在流失。

作為國家人力資源與社會主體成員的主要來源和“蓄水池”,農村青少年的整體素質狀況將深切而根本性地影響著國家和民族的未來。然而,近十餘年來,儘管免費義務教育政策已落地,但仍有多重因素共同制約農村青少年的教育與健康成長。

一是鄉村“並校潮”與教育網點集中化政策,致使農村兒童上學艱難,要麼幼小離家住校,脫離親情關愛;要麼由家長每日接送、加重家庭負擔,更困難者便只有放棄就學。這對巨量的農村“留守兒童”而言,更是極大的難題。2010年我國農村擁有0—17歲的留守兒童達6102.55萬,佔農村兒童37.7%,佔全國兒童21.88%,與2005年全國1%抽樣調查估算數據相比,5年間增加約242萬。(15)

二是維持傳統的城鄉教育差異化投入體制與政策,農村教育的辦學條件日顯見絀,也難以吸引優秀教師等優質教學資源進入農村並留住,致使農村學校的教育質量日益下滑。

三是因戶籍與城鄉二元教育體制的侷限,流動到城鎮的農村兒童往往難以享受到公平的、甚至基本的教育資源。據統計,2010年有全國“流動兒童”3581萬人,比2005年增加41.37%,其中農村兒童2877萬,佔80.35%。(16)

此外,農村地區近年普遍推廣“農家書屋”等文化建設活動,但其功能卻一直難得到正常發揮,甚至出現“去功能化”現象。如廣西某縣圖書館2013年的財政決算是382萬元,有3名工作人員,但全年只發出23張借書證。這些文化服務機構就是完全去功能化。農村地區及城鎮涉農青少年的上述教育狀況,無疑正深刻地影響著農村青少年的文化水平、身心健康和綜合素養。近來國內高校尤其是名校中農村生源的銳減等情況,正是其集中反應。

(三)受鄉村人口外流、鄉村建設規劃與監管不足等因素的影響,鄉村居民點正面臨活力衰減、“空心村”頻現等衰敗性問題。

一是鄉村居民點減少,健壯勞力大量流失,致使相當部分鄉村缺失應有的生機。《都市快報》對贛西北農村的調查表明,11個自然村平均居住不到8人;村民外出打工,從山村走向了城鎮,留下了“空殼村”。有的村莊成了“一個人的村莊”。(17)更多農村留下的多是“老人與兒童”,缺失必要的生機與活力。應當說,這種現象將成為一種趨勢並持續。據統計,2010年,我國鄉村65歲以上人口占10.1%,比全國老齡人口比例高1.2%,比城鎮老齡人口比例高2.3%。在鄉村內部,2010年老齡人口比例比2000年增長2.6%。而對於20世紀八九十年代後的新生代農民來講,土地不再是他們賴以生存之本,他們對土地的依戀下降,對土地的感情趨於淡薄,他們不願固守農村生活,隨著出外打工年頭增加,他們的生活方式與觀念也越來越城市化,種田對“農二代”的吸引力下降。在傳統農區的調查表明,70%的受訪人員表示對種田不感興趣,80、90後受訪者95%以上不願種田。即便在30%願意種田的人群中,“不想多種地,只種自己口糧田”成為其基本心態,種田已由過去的“主業”演變為“副業”。(18)

二是“空心村”日益增多,耕地浪費嚴重。目前,全國有2.6億農民進城打工,相當一部分特別是新生代農民工渴望融入城市,但留在農村的宅基地和住房仍然被禁止向集體外轉讓、抵押,加上退出機制欠缺,導致房屋大面積閒置;同時,農民難以割捨對承包地維持生計的依賴,往往選擇進城租房打工,回村重建擴建住房,出現“兩頭佔地且越佔越多”、“農村蓋房越蓋越空”的局面。有研究者以大範圍村莊調查數據為基礎的估算髮現,當前我國村莊空置面積超過1億畝。(19)也有估計,目前全國農村閒置土地的規模達到185-285萬公頃,相當於現有城鎮用地的四分之一到三分之一。在河南省,農村閒置的土地約有250萬畝,此外還大量存在一戶多宅及宅基地超標準現象,全省此類面積達350萬畝,兩項合計高達600餘萬畝。幾乎所有村莊都存在空心化現象,特別是城市郊區、交通沿線、勞務輸出區、經濟發達區尤為嚴重,有的甚至高達30-40%,成為名副其實的“有宅無房、有房無人”的空心村。(20)這種情況也出現在沿海地區的廣東省。20世紀80年代以來,由於工業化、城鎮化快速發展,珠三角地區形成了大量舊廠房、舊村莊、舊城鎮等低效用地。該省佛岡縣有“空心村”250個,佔地面積4347畝;佛山市有41.6萬畝舊城鎮、舊廠房、舊村居用地;全省舊村莊用地面積達400平方千米。(21)

(四)多重涉農利益主體之間的利益關係出現雖階段性變化,但“三農”作為弱勢者和利益受損方的角色和地位始終未變。

分析改革開放三十餘年來農村的利益關係變化,可以發現三個階段的變化:

自1970年代末至90年代初期,城市、非農產業和政府等利益主體通過稅費和“工農產品剪刀差”等方式,對農村、農業和農民的隱性剝削,農村面臨緩困、解決溫飽等問題。1994年分稅制改革後,農村利益關係進入第二個階段,農村日益沉重的稅費負擔典型地反映了政府對“三農”利益的顯性侵害,同時,城市與工商業也以“金融存貸差”與“工農產品剪刀差”等方式對“三農”進行隱性剝削,由此在農村地區所引發的利益衝突日益突出,農民的維權抗爭日益激烈且普遍。自2004年全面取消農業稅以來,在中央政府全面實施“惠民返利”政策的同時,地方政府、城市與資本對農村的利益剝奪或侵害卻日益普遍且嚴重,如徵地拆遷、汙染下鄉等等。由此,與十年前衝突主要發生在中西部地區的農村不同,近年來的衝突已不僅出現在中西部農村,也大量發生在東部沿海地區的農村。

以徵地拆遷為例。近些年來,在土地財政等因素的影響下,地方政府與資本不斷地從農村和農民手中掠奪土地。據統計,大量城市有一半到三分之二的城市建設資金來自土地出讓收入。審計署的調查顯示,2010年底政府性債務大概有40%左右靠土地收益來償還。2010年到2012年,國有土地使用權出讓收入為29398億元、33477億元、28886億元,佔同年政府財政收入的比重分別為35%、32%、25%,分別佔同期GDP比重的7%、7%和6%。(22)這些問題的根源在於“土地所有權問題”,根據現行經濟制度,地方政府和開發商可以跟農民進行不對等的土地交易,賺得豐厚的利潤,而農民在法律上卻沒有多少反抗的能力。西雅圖非營利組織農村發展研究所2011年對中國17個省的調查發現,政府給農民的補償金只佔土地市場價值的不足10%。(23)地方政府是城市土地所有權單位,依靠出讓土地,可以獲得地方政府可支配收入,土地出讓金自然也就成了地方政府的“小金庫”。2012年,地方政府獲取2.89萬億元的土地出讓金收入,相當於地方財政的47%。(24)2014年發生在青島市的“平度3·21縱火案”,雖系村委幹部和工地承建商指使施暴者所為,但背後卻與當地政府所依賴的“土地財政”有關。(25)《第一財經日報》記者的深度採訪也表明:在工業基礎薄弱縣,除了引進項目,就只有賣地,搞房地產開發。地方政府為什麼熱衷於拆遷、建房,這是因為拆遷、建房在稅收方面見效很快,而發展實體經濟、搞工廠,稅收少且慢。(26)

再以計劃生育罰款的“社會撫養費”為例。如眾周知,在國內相當多地區,這類罰款已成為縣鄉政府重要的預算外收入來源,它們也正是對包括農民在內的民眾利益的轉移,但其底數卻一直未曾公開。據浙江律師吳有水向17個省(自治區、直轄市)計生或財政部門所申請公開的2012年度社會撫養費徵收總額,合計超過165億元,其中江西省最高,達338618萬元,其次是四川,達245014萬元。(27)2014年7月,曾長期任西部某省計劃生育部門負責人的受訪人告知筆者:該省一年所收(罰沒)的社會撫養費在20個億左右。可見,前述公開情況無疑只是冰山一角。

(五)鄉村組織治理能力呈現弱化傾向,鄉村債務危機未獲化解,農村幹部腐敗行為頻發,幹群衝突不僅發生在鄉村層面,也日益增多地集中在縣市以上層級。

2009年中紀委、中組部和國家民政部等12個部委聯合發佈《關於印發〈關於開展村務公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見〉的通知》,要求各地加強對“難點村”的治理,通過強化村委會選舉的民主性,落實村莊公共權力的“由下至上的”授予方式,來提高基層的民主管理水平。我們在多地的調研表明,近年鄉鎮政府的工作壓力從“三要(要錢要糧要命)”轉移至“維穩、招商引資”等目標後,鄉村幹部疲於完成上級交辦的運動式任務(28),而與村莊、居民的聯繫更少了,尤其是缺乏依民主、法治原則治理社會問題的能力。其實,這種現象在全國具有一定的普遍性。澳大利亞國立大學格雷姆·史密斯教授在安徽的考察發現,鄉鎮政府不僅忙於對外招商、對上接待,還要對下執行維穩和計生任務,在包夾之中鄉鎮政府疲於奔命、士氣低落。(29)鄉鎮政權並不具有對鄉村社會進行日常性治理和服務的能力與主動性,只能以策略主義的邏輯,運用一切正式和非正式的資源和手段維持穩定。(30)也曾批評:有村幹部為了“討好”一位中央部委副部級官員,一直給他父親發放低保。(31)

我們課題組在安徽G縣的調查還發現,在後農業稅時代鄉村債務不僅未獲化解或減少,相反還以新的形態在增長,已演變為“項目過密化負債”。儘管輸入的各類涉農建設性項目資金短期內提高了村級公共物品供給尤其是基礎設施的水平,但同時帶來的卻是村級債務的擴張:截止2010年6月30日,該縣所有農村總體債務為11841.51萬元,村均當年負債82.81萬元。實際上,周雪光針對河北省2004年起開展的“村村通公路工程”的研究,也曾發現中央政策在地方的貫徹過程中出現偏差,造成了集體負債和地方管治能力削弱等不曾預料到的問題。(32)在取消農業稅之初國家有關部門的調研數據早已顯示這種趨勢。農業部的統計表明,1998年全國村級債務達1483億元,村均負債20萬元,截止到2006年年底村均債達35.46萬元。國家發展和改革委員會2005年按對15個省、直轄市和自治區28個市縣的調查數據,推算全國的鄉村債務總額在5500億元左右。同年,財政部的調查表明,2005年河北、黑龍江、安徽、江西、湖南、廣東、海南、重慶等8個省、直轄市的鄉鎮債務合計1364.8億元,河北、黑龍江、吉林、江西、湖北、湖南、廣東、重慶等8個省、直轄市的村級債務合計1085.7億元。(33)

鄉村幹部的貪腐行為近年也無實質性變化。據最高人民檢察院的統計數據顯示,從2008年1月至2011年8月,全國檢察機關查辦涉農惠農領域貪汙賄賂犯罪案件達2.6萬餘件、3.7萬餘人,佔同期貪汙賄賂犯罪總人數的30%。犯罪主體多為鄉鎮農村“兩委”人員,窩案串案較多。一些相關部門的國家工作人員和農村“兩委”幹部利用職務便利,套取、侵佔、挪用涉農惠民資金。(34)當前,村幹部腐敗主要集中在幾個領域:一是在集體土地徵用拆遷過程中以權謀私,收受賄賂;二是在土地開發利用等集體資源、資產、資金管理運行過程中營私舞弊,非法獲利;三是在農村基礎設施建設過程中弄虛作假,損公肥私;四是在農村低保戶確認等公務管理過程中優親厚友、吃拿卡要、虛報截留等。其中與土地相關的腐敗是最嚴重的。(35)各地披露的信息也顯示了相近的情況。《經濟參考報》記者採訪發現,在一些經濟相對活躍、位於城鄉接合部的農村地區,個別村幹部目無法紀,他們操縱選舉、籠絡打手、強行斂財,搖身成為百姓深惡痛絕的“黑老大”。河北省近幾年打掉的涉黑組織頭目中,身份是村支書或村主任的有9名,他們靠拳頭和惡名,採取非法手段操縱選舉、侵吞集體財物、侵害群眾利益,將村委班子變成了自己的家天下。(36)一些地方的“村官”儼然成了“土地財神”,藉機坐地生財。近一段時間,一些地方不斷曝出“村官”貪腐大案,且手法不斷“推陳出新”:“私佔存儲”法,“虛報徵佔”法,“張冠李戴”法,“搶栽搶建”法,“賄上瞞下”法與“證假提成”法。(37)在我們實地調查的坪村原村支書劉某和村主任康某,因“糧補造假”和私吞退耕還林款8萬餘元,被判處有期徒刑3年。

大量的調查表明,與當初全面取消農業稅將緩解幹群關係和社會矛盾的預期不同,近些年發生在農村或以農民為主體的群體性事件並未減少,相反還有增加。不過,有所變化的是,引發矛盾與衝突的緣由,已從此前以農民負擔等問題為主轉變為以徵地、拆遷與環境汙染等問題為主;農民抗議的主要對象,已從鄉村幹部升級為縣市及其以上層級的政府與幹部。

(六)有關村務管理,村民群眾除了對其績效評價稍高外,對其他方面的評價和滿意度均較低。

在本課題研究中,我們也以問卷調查方式,收集農民對鄉村管理的評價與意見。已如前文所述,我們基於五波調查數據對村民有關村務管理評價的分析表明,村民對村務管理不同面向的評價並不一致。在村務管理績效方面,自2005年以來大多數村民持肯定態度,滿意度較高。但對村黨支部書記在農村權力結構中的支配地位,絕大多數村民卻一直持肯定態度,認為村支書是村莊事務的決策核心;多數村民對村務參與的評價較低;半數左右村民對村務公開信息持懷疑態度。(38)

此外,我們通過對2006年民政部的村民調查數據分析,也發現了相近結果。首先,農民對村治的狀況,包括民主管理、民主監督和對村幹部的態度並不是很滿意。這說明農村的村務管理還存在管理不科學、決策不民主、監督不到位的情況,農民只有“形式”上的權利,實際上並不能真正執行自己的監督權利,農民參與村務管理和監督的機會少、難度大,執行困難。這也說明在農村“村民自治”實施的效果並未盡如人意。其次,從民主管理、民主監督和對村幹部的態度來考察農民的村治態度,發現農民對村幹部和民主監督的評價明顯高於民主管理,但總體均不高。

三、鄉村治理的結構性特徵

近十餘年來,中央政府採取了一系列措施來改善農村治理狀況,如在2005年修訂了信訪條例,2006年明確提出建立新的“鄉村治理機制”,強調鄉村民眾的利益訴求表達的制度建設;同時,重視調整中央與地方政府間關係,在預算財政管理、幹部管理、“維穩”體制等方面出臺若干重要措施。這些政策是否對鄉村治理結構發生了影響,實際上學界的意見紛呈、甚至針鋒相對。如有學者認為,目前以“鄉政村治”為主要標誌的農村政治發展已陷入困境,表現為:農村基層黨組織領導權、鄉鎮行政權與村民自治權相互衝突與碰撞;農民政治參與制度化水平較低;農民組織發育緩慢;鄉鎮政治發展嚴重滯後等。農村政治發展模式優化問題引起人們的重視。但也有學者樂觀地表示:取消農業稅後,國家獲取農村資源的需求以及由此而來的對農村社會的權力滲透,已不復存在。(39)中國鄉村政治及治理運行邏輯正在悄然發生著結構性的變化,鄉村治理開始呈現現代化的治理形態。不過,我們的研究卻表明,鄉村治理的體制結構依然保持著傳統的集權化和行政化性質,民眾的公共參與不足,尚待形成和健全完善的民主與法治治理結構。

(一)非均衡推進中的村民自治一直在徘徊運行,村莊治理體制維持著傳統的精英主導色彩。

有關村民自治運行的“四個民主”,學界多年來的研究已形成基本共識,即:相對而言,民主選舉儘管在程序設計和實際操作等方面存在不少瑕疵,但總體而言已步入制度化運轉的常軌,而民主決策、民主管理和民主監督等三個民主則嚴重規範不足,尚待上正軌。對於村民自治所帶來的變化,有學者認為:民主選舉的引入,既極大地提升了當地公共產品的投入和官員對於群眾需求的回應,也帶來了鄉村政治經濟結構實質性的改變。(40)也有學者認為,相較於過去鄉鎮指派党支書農村“一把手”的情況,眼下農村治理結構已發生悄然而深刻的轉變,選舉產生的村委會主任越來越多地能夠在農村治理中與黨支書分享權力。(41)但我們課題組的研究卻表明,多數村並未進行過真正意義上的村務公開;村務決策基本由少數幹部操控,民主決策不落實,村民代表大會、“一事一議”等制度徒具形式,村民的公共參與程度低;村務管理混亂。項繼權也持有相近的判斷,他認為:村民自治體制並沒有從根本上改變人民公社時期的內在權力結構及制度架構。大多數村的村社區合作經濟組織與村民委員會實行“兩塊牌子,一班人馬,交叉任職”,事實上仍維繫人民公社時期“經社不分”的狀態,造成鄉村社會和社區強烈的排他性和封閉性,使村委會及村民自治組織本身封閉起來。(42)

20餘年來,以企業主為主體的經濟能人和強人轉化為村莊政治精英,走向“精英治村”,已成為村級治理中日益普遍的現象。盧福營在浙江省的長期研究發現:在現階段浙江,私營企業主主政村莊的公共權力結構基本是管理者控制型和權勢精英主導型,均由少數精英人士執掌村莊主要公共權力,屬於精英權力結構。私營企業主主政的村莊治理表現為能賢治村,基本處於幹部治理或精英治理的發展階段。(43)閻小駿對河北省Q縣的實地考察也發現,越來越多的企業主成為農村基層黨組織書記,形成新的基層政治精英階層,這種趨勢改變了基層的資源和政治結構分佈。(44)

(二)自上而下對基層不斷強化的限權,致使農村基層治理向上集權化、村治行政化和權力監督虛化三重趨勢日益加重。

多年來,我國縣(市)、鄉鎮與村級之間已形成“壓力型”行政關係。自20世紀90年代中期加強垂直管理、再度中央集權化以來,這一“壓力型”關係愈益得到強化。在這種關係結構中,更上一級的政府組織通過層層加碼並擴張的目標考核等方式,由上至下地藉助人事、決策、財政和具體行政事務等管道,層層控制乃至剝奪下一級政府直至村級基層的權限與自我行動能力。

在縣鄉關係層面,按趙樹凱的說法,鄉鎮權能弱化的主要表現在:從財政體制的演變來看,鄉鎮作為一級政府財政正在消失。到2011年底,全國實行鄉財縣管的鄉鎮29300個,約佔全國鄉鎮總數的86%。鄉鎮政府更像是縣級政府的行政部門和辦事機構,大部分設立在鄉鎮的行政性部門由縣市垂直管理,事權從鄉鎮向縣市集中。從近些年新興的大量民生項目來看,諸如農業直補、困難戶補貼等資金髮放,基本上都是縣市政府直接辦理,鄉鎮的主要作用是信息收集整理。經濟建設方面的權力,比如投資項目、徵地拆遷等審批權限,鄉鎮均無權染指。鄉鎮作為一級政府,不僅沒有明確的執法權力,而且連一些具體的行政管理權力也沒有。鄉鎮的這種分化,不僅是經濟規模問題,更提出了對於政府職能和社會管理的新要求。(45)

在鄉村關係方面,按戴慕珍等學者的研究,自20世紀90年代以來,伴隨著調整央地稅權分配的分稅制改革,中央再度集權,通過一系列政策限制基層權力,並加強對村鎮級幹部的控制。在行政監管方面,派出“駐村幹部”,同時實施“上級發放工資”,村幹部的工資不再由本級財政支付,而是來自縣級財政。在財政監管方面,不同地方也採取了多種政策對村鎮幹部進行限權。如“村賬鄉(鎮)管”,即村級賬本由鄉鎮一級的經濟管理站進行管理,村級不再擁有獨立賬戶。上述政策自90年代中期到2000年之後變得十分普遍。比如,1995年時,被研究的村子中只有28%實行了駐村幹部制度;到2005年,這一數據達到了71%。1995年,上級支付工資的村子只有15%,2005年則達到91%。此外,限權、收權不僅發生在村一級,還發生在鄉鎮一級。中央加強對村鎮的控制,也從基層收回財權,二者同步進行。(46)這類強化基層政府對於村級組織直接控制政策的結果,使得村級組織越來越作為政府體系的一個部分,行政化趨勢日益加重。

上述政策變化導致如下情形:在上級政府控制和監管得到強化的表象下,卻因失去權力分立制衡和來自民眾和社會的有效監督,鄉鎮政府和村組織的權力難以受到有效的制約,權力運行脫軌失序乃至腐敗行為頻頻發生。依據對陝西米脂、浙江慶元和江西定南的調研,古特·舒伯特和安娜·阿勒斯也認為,隨著新農村建設的開展,地方基層政府獲得了一定程度的自主權,但也有相應的風險,即雖然上級政府有相應的項目考核和幹部考核制度,但其約束性值得質疑;也因為監督體制薄弱,腐敗也在隨時產生。更為嚴重的是,在某些情況下,基層官員只關心財政資金的分配,但沒有充分考慮當地農民的利益,從而導致某些嚴重傷害農民利益的情況。(47)

(三)鄉村權力結構層面本身的集權化趨勢也加重,鄉村黨政組織及其負責人的權力缺乏應有的制衡與約束。

自世紀之交始,國內多地出現多例鄉村基層創新實踐。然而,我們的分析表明,這些實踐多僅是治理技術類而非體制類創新,且絕大多數僅是曇花一現。如從2010年開始,深圳市鹽田區開展民意暢達工作,通過組織黨代表、人大代表、政協委員進入社區,走訪群眾,開展民情收集和訴求代理,暢通社情民意表達的渠道,以探索通過民主創新優化基層治理的有效路徑。近年這一做法已在國內多地得到推廣,但它仍然僅是治理技術的創新,且難以提升為體制、制度層面的創新。再如浙江省溫嶺市的“民主懇談會”,它是從體制外的實驗走向體制內的聯結,透過人大來進行改革。有學者認為,民主懇談若能將人民的選舉權再進行制度嫁接,人大代表會更有主動性;民主懇談制度必須能擴散,並朝向嚴謹的監督制度邁進,否則終究只是曇花一現。(48)

在近年來鄉村治理的日常實踐中,一方面在強化黨組織對鄉鎮政權和村民自治組織的管理,權力向黨組織集中,鄉鎮黨政關係與村“兩委”關係日益一體化並被黨組織主導;另一方面,基層黨組織民主建設卻出現徘徊甚至退化,黨組織負責人的選拔貫徹“組織意圖”強烈,尊重黨員民主權利不足;黨員參與黨內決策和黨內官員選舉與監督嚴重不足。為此,本應在基層黨組織內享有最高權力的黨代會以及在基層政權中享有最高權力的人代會,卻難以對同級黨委和政府發揮應有的制衡作用,後者的權力難以受到必要的制約。正如墨寧的研究所顯示,儘管基層人大代表正從“流於形式”向“貨真價實”轉變,但人大制度本身的侷限性決定了他們只能通過非立法的方式與群眾互動。(49)也就是說,縣鄉民主治理並無實質性的推進。同類的問題也同樣出現在村治層面。顯然,權力制約和監督的虛化,必然導致基層政府和組織與鄉村社會的日益脫節,引發社會矛盾與衝突。

(四)農村居民在鄉村治理中的參與嚴重不足,嚴重落後於農民日益提升的權利意識和參與要求。

我們基於1999~2011年十三年間五波田野調查數據的研究表明,近十餘年來農民的政治價值觀呈現現代化或世俗化的總體趨勢。其中,多數政治價值觀處於從傳統向現代的過渡階段,如民主觀、法治觀、政黨觀均以過渡型為主導,權利觀已走向現代主導型,只有政府觀仍以傳統型為主導。就變遷方向而言,除了法治觀為逆向變遷外,民主觀、權利觀與政府觀呈正向變遷,均由傳統向現代轉變。(50)顯然,與農民的權利意識和參與要求相比,鄉村現有的公共參與和表達機制嚴重不足。

正是基於這類反差等複雜原因,我們的分析顯示,農民對村務管理的參與明顯不足。其基本特點為:第一,農民對村務管理的參與較為平穩,但總體參與水平並不高;第二,農民的村務管理參與在不同面向上存在差異,決策參與和管理參與率要明顯高於監督參與率;第三,與選舉參與相比,農民的村務管理參與率相對較低。其他學者的研究也表明,由於公共生活空間受限,包括選舉在內的一系列制度性的政治參與對決策的影響有限,因而除了常見的日常抵抗和依法抗爭外,農村居民主動參與基層自治選舉的積極性也相對不足。(51)

四、結論:複合性治理危機的普遍性與特殊性

與世紀之交時的治理性危機不同,近年來鄉村社會雖已出現鄉村面貌改善、民眾生活水平顯著提高等繁榮景象,但也出現較為嚴重的“治理危機”。這種鄉村繁榮表象下的新危機,不僅是治理技術與治理體制的危機,更是鄉村生態、文明與文化的危機,是日益嚴重的綜合性危機,為此我們稱其為“複合性危機”。這些在不同層面所體現的多重危機已相互交織、相互影響,形成互為因果的循環。這種危機所反映出來的,既有現代化進程中鄉村常見的普遍性問題,更有當下中國鄉村社會的特殊性問題。

所謂現代化進程中鄉村所常見的普遍性問題,如貧窮、汙染與落後,以及鄉村的移民與衰敗等問題,並不獨出現中國鄉村,也曾經是世界性的農村“通病”。西方國家現代化進程中鄉村所曾經歷的變遷是如此(52),當今發展中國家的鄉村變遷也曾如此。如著名人類學家康拉德·科塔克對一個巴西村莊———阿倫貝皮社區在全球化下的40餘年變遷細膩考察表明,全球化除了帶來鄉村社會制度和社會關係的深刻變化外,還帶來了農民的信仰、農村環境汙染與移民等全方位的變化。這些問題之所以發生,正與現代化進程中一些普遍性因素相關,如與現代工商業相比農業生產率的低下;現代工業與科技在提升農業生產力的同時,對鄉村環境和農產品安全品質的反向影響;現代工業和城市文明對鄉村人口的巨大拉力等等。

然而,我國鄉村社會所反映出來的問題中也有相當部分是當下國內所特有的問題、“中國式問題”。其中最典型的問題,莫過於對農業、農村和農民權益的損害,或非均等化保障,包括大量發生的徵地、拆遷及其所引發的社會衝突,大規模的汙染下鄉與食品安全危機,巨大規模的“候鳥型”人口流動與流動人口權利的非均等化保障,城鄉居民在教育、社會保障與福利等方面權益的非均等化等問題。這些問題之所以較大規模發生,在很大程度上與當下宏觀治理體制改革滯後有關。如眾周知,中央政府所推出的“三農新政”多是技術層面的政策調整,而非結構層面的體制改革。迄今宏觀體制的以下面向並沒有改變,它們深深地影響到鄉村權力結構與鄉村治理本身:

一是集權性的政治管理體制。如民主授權、民主決策和民主監督制度等方面的缺陷,致使地方黨委、政府及其主要負責人的權力太過集中,黨委和政府層級之間權力向上集權。在這種體制環境下,基層政府與基層幹部的權力難以得到有效的監督和約束。

二是“城鄉分治、挖鄉補城”的二元性格局。迄今,我國依然在城鄉之間沿襲“工農產品價格剪刀差”、“財政稅收收支差”、“金融資金存貸差”與“土地徵用出讓價格差”等政策,繼續維繫著“城市偏向”的利益格局。同時,城鄉居民在社會保障、勞動用工、教育和醫療保障等方面的二元格局並沒大的改變。

三是宏觀財稅體制的缺陷。1994年實施分稅制改革以來,一方面實施“水泵”政策,將稅源逐級往上集中,越在上級經費越富足;但在財政經費的分配與再分配方面,則按非制度化的“噴灌”政策自上而下逐級滲透,越在下級經費越貧乏。更嚴重的是,各級政府之間財權與事權並未進行相應的調整和規範,縣鄉財政依然承擔了諸多本應由上級乃至中央財政承擔的事權。在這種集權性財政體制下,鄉村基層組織既缺乏必要的財力,其財力更被上級政府所嚴厲控制,行動的空間與自主性十分受限。

四是農村居民在地方與國家政治生活中的權利缺位。儘管我國憲法規定了國內公民的系列基本權利,但限於各種條件,我國農村公民的一些基本權利如自由遷徙權、土地與房產的私有產權、結社權以及經濟與社會方面的平等權等,有效保障不足,致使其在地方和國家政治生活中的話語權和談判能力缺失。加之表達權與權利救濟機制不足,對農民的侵權行為就難以得到基本遏制。

值得高度重視的是,宏觀鄉村治理體制的如上缺失如不及時的調整和完善,鄉村基層治理所面臨的複合性危機將更為嚴峻。

作者：肖唐鏢 南京大學公共事務與地方治理研究中心

基金： 國家社會科學基金重點項目“健全農村民主管理制度對策研究”(08AZZ005); 教育部哲學社會科學重大攻關項目“新時期我國農村綜合改革研究”(12JZD023);

來源：華中師範大學學報(人文社會科學版)2014年06期

根據頭條號發文規則，文章略有刪減。