文/ 杨秀琴（广东省社会科学院副研究员）
根据中国农村闲置用地现状，结合乡村振兴战略规划，探讨中国农村闲置耕地、闲置宅基地、闲置二三产业用地的整理与再利用路径。结合乡村生态振兴的要求治理和修复受污染闲置耕地，结合现代农业生产要求改善闲置耕地的利用条件，结合农业新业态整理和再利用耕地，是处置闲置耕地的有效路径；开展可复垦闲置宅基地的复垦工程，推进不具复垦适宜性的闲置宅基地的商业化利用和资本化进程，是处置闲置宅基地的有效路径；完善闲置二三产业用地的管理政策，发挥地方政府在处置闲置二三产业用地中的管理与服务职能，引导农民集体经济组织科学地整理和再利用，是处置闲置二三产业用地的有效路径。
据统计，中国农村土地资源总面积为44 160万hm2，占中国土地资源总量的46%；中国建设用地总面积为3 200万hm2，其中，农村集体建设用地面积为2 060万hm2，占总面积的64.6%[1]；而13 492万hm2耕地绝大部分分布于农村[2]。
目前中国广大农村普遍存在旧厂、旧宅、废弃宅基地、空心村、抛荒地、废弃耕地等土地闲置现象，土地资源浪费极为严重。根据《中国农村发展报告（2017）》的数据，中国农村居民点闲置土地的面积高达200万hm2。据不完全统计[3]，中国每年撂荒耕地近200万hm2，宅基地废弃空置近760万hm2。
在中国实施严格耕地保护政策下，乡村振兴不可能以占用大量耕地方式获得土地资源，而需通过盘活农村存量土地满足乡村振兴的建设用地需求。能否合理利用闲置用地，必然会对乡村振兴发展、村容村貌、居住环境、农民收入等产生重要影响。
本研究关注的农村闲置用地是对农村农业生产、农民生活、土地节约集约利用、中国乡村振兴战略、农村经济发展甚至城市经济发展影响较大，具有较大面积，需要尽快采取措施解决的农村闲置用地，包括农村闲置耕地、闲置宅基地及闲置二三产业用地。探讨有效利用农村闲置用地的路径，尝试提高农村闲置用地利用率并使其在乡村振兴中充分发挥作用，对农村经济协调健康发展具有实践意义。
1 乡村振兴中农村闲置耕地的整理与再利用路径
1.1 结合乡村生态振兴要求开展闲置耕地的污染治理与修复
耕地承担着农业生产的功能，是城乡生态系统的重要组成部分，具有生态屏障功能。目前农村普遍存在耕地闲置的现象，一些耕地还出现土壤污染、质量下降等问题。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确要求深入实施土壤污染防治行动计划，有序推进受污染耕地的治理与修复。为落实好规划要求，需从以下3方面着手修复受污染的闲置耕地。
首先，科学论证闲置耕地污染修复项目。闲置耕地污染治理与修复是个系统工程，开展这项工程之前需先对闲置耕地污染修复项目进行科学论证，认真开展投入产出分析，尽量通过“投入—治理—修复—建设—经营—收益”方式，实现闲置耕地污染修复的良性循环。
其次，多途径解决闲置耕地污染修复的资金难题。耕地污染治理与修复是功在当代、利在千秋的事业，建议各地政府在财政收入中安排专项资金用于耕地污染治理与修复。同时，鼓励社会资金参与闲置耕地污染治理与修复，大力支持村集体或企业参与闲置耕地污染治理与修复工程。
再次，提高闲置耕地污染修复的目标整体性和技术专业性。耕地污染治理与修复在生态功能上具有区域性和综合性的特点，建议以修复闲置耕地的生态系统及有助于改善区域整体生态环境为目标，运用先进技术、雇佣专业机构和人员对受污染的闲置耕地开展修复工程，使经修复的耕地能在发展现代农业、美化乡村环境、优化城乡生态系统等方面充分发挥应有的功能。
1.2 结合现代农业生产要求改善闲置耕地的利用条件和价值
闲置耕地通常具有自然条件差、生产设施不完善、分布零散、土地利用空间景观不佳等特点。对闲置耕地进行整理是乡村产业振兴、生态振兴绕不开的内容。根据中国目前的闲置耕地建设状况，可从以下3方面改善闲置耕地的利用条件和方式。
首先，采取有效措施改善闲置耕地的利用条件。通过建设治旱除涝、水土流失治理等耕地生态保护工程来改善闲置耕地的自然条件，提高闲置耕地的可利用价值。
其次，按高标准农田建设要求整理和建设闲置耕地。结合乡村振兴战略规划中建设6 666.67万hm2高标准农田的要求，将闲置耕地纳入高标准农田的建设范围，对闲置耕地实施高标准农田建设，着重通过建设完善道路、灌溉、排水、防护等基础设施工程来解决闲置耕地分布较为零散、规模化经营难、水利设施落后等问题。
再次，按现代农业生产要求再利用闲置耕地。根据《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对发展现代农业的要求，将闲置耕地的再利用与调整农业产业结构、培育现代农业新型经营主体、建设现代农业产业园、发展家庭农场等现代农业生产需要相结合，与周边其他土地的利用状况相结合，为区域实现农业机械化、规模化经营创造有利的条件，发挥闲置耕地再利用在实现“农业强、农民富、农村美”中的作用。
1.3 立足于原承包户推动闲置耕地的整理和再利用
农民集体经济组织和农民是耕地的产权主体，也是乡村振兴的主体，因此，农村闲置耕地的整理与再利用需立足于闲置耕地的原承包户和农民集体经济组织按以下3个方式开展。
首先，鼓励闲置耕地原承包户结合农业新业态重新经营耕地。通过提高粮食直补金额、增加补贴项目等方式鼓励耕地原承包户基于乡村一二三产业融合发展的新要求，依托乡村的旅游、度假、康养、养老等新功能，重新开展闲置耕地的整理、复种工作。在完成地力修复和完善生产基础设施的基础上，大力发展休闲农业、生态农业、循环农业、创艺农业等现代农业，增加农业生产的附加值，提高农户的经营收入和耕地产出率。
其次，支持原承包户流转闲置耕地，提高耕地的利用率。在不改变土地所有权和承包权的前提下，鼓励没有再耕作意愿的农民参与耕地经营权流转，让有经营能力和条件的市场主体经营耕地，使农民获得流转收入。
再次，允许农民集体经济组织统筹再利用闲置耕地资源。鼓励有条件的村集体经济组织成立土地股份公司，按农民自愿以土地承包经营权入股的形式来整合全村的耕地资源，将闲置耕地再次纳入全村的生产经营范围，避免耕地资源浪费，促进农业增产和农民增收。
2 乡村振兴中农村闲置宅基地的整理与再利用路径
2.1 推进可复垦闲置宅基地的复垦工程，减轻乡村振兴中的耕地保护压力
据统计，中国宅基地占用了1 660万hm2的耕地，如果通过宅基地整理至少可以节约50%的土地，把这些土地复垦能增加50%的耕地，即666万hm2以上的耕地[4]。可见，复垦宅基地对缓解中国人多地少的矛盾、保障国家粮食安全具有重要意义，故对于有条件复垦的闲置宅基地应优先复垦为耕地。
首先，按闲置宅基地复垦工程的要求有序推进闲置宅基地的复垦。结合乡村振兴中“农业强”的目标，有序开展农村闲置宅基地的整理，做好土地平整、耕作层填充、土地培肥等工作，确保增加达标的耕地面积，降低乡村振兴中的耕地保护压力。
其次，建设和完善闲置宅基地复垦耕地的配套设施。在复垦耕地工作中，建设和完善灌溉渠道、机耕生产道路等农业生产性设施，并科学配套必要的道路、水利、电力等基础设施，为提高农业生产率创造良好的条件。
再次，采取多种形式开展复垦耕地的经营。按因地制宜的原则，采取原宅基地用户独立经营、农民集体经济组织统一规划经营、企业等新型经营主体承包经营、农民或农民集体经济组织与新型市场主体合作经营等多种形式经营复垦耕地，增加农民和农民集体经济组织的收入。
2.2 灵活使用闲置宅基地复垦耕地指标，缓解土地供需矛盾
各地在闲置宅基地复垦中可充分利用已有的土地政策，灵活使用复垦耕地的指标。
首先，闲置宅基地复垦耕地指标可用于与其他地区耕地指标换购。对于耕地资源较丰富的地区，可利用易地保护的土地政策，将闲置宅基地复垦的耕地指标用于与其他耕地资源贫乏、落实耕地占补平衡政策有困难的地区，特别是经济发达的地区，作耕地保护指标对换。耕地复垦地区可因此获得经济收入，换进耕地指标的地区也可免去建设用地利用与耕地保护之间难以调和的矛盾。
其次，闲置宅基地复垦耕地指标可用于本地区建设用地指标的置换。对于建设用地供需矛盾突出的地区，可将宅基地复垦的耕地指标用于置换该地区的建设用地指标，从而缓解该地区经济发展中建设用地的供需矛盾，增加乡村振兴发展用地的存量供给。
再次，探索闲置宅基地复垦耕地指标对换所获收益的分配与使用办法。根据各地村庄的实况，合理确定闲置宅基地复垦耕地指标对购和对换所获收益在村集体与农民之间的分配比例，并由村民共同决定归村集体的那部分收益的具体使用方式，建议村集体经济组织将其用于完善村内基础设施、发展壮大集体经济、增发村民养老补贴等方面，达成城乡建设、集体经济发展与农民生活改善共赢的局面。
2.3 探索不具复垦适宜性的闲置宅基地的商业化利用
对于耕作层修复和生产设施条件建设难度大而不宜再复垦的闲置宅基地，可探索其商业化用途。
首先，加快探索农民闲置宅基地和闲置农房产权结构分置改革。借鉴农用地的“三权分置”改革经验，探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”改革，落实宅基地的集体所有权，保障农户的宅基地资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋的使用权，激活农村宅基地的产权权能，为闲置宅基地在乡村振兴中能以商业化形式开发利用做好制度安排。
其次，开展闲置宅基地的多样化经营。宅基地是农民集体经济组织和农民的主要资源和资产，鼓励村民和农民集体努力在市场经济中挖掘闲置宅基地的增值潜力，整理和美化闲置宅基地，并以入股、出租、联营等多种方式开展闲置宅基地的市场化经营，让农民和农民集体经济组织获得股金、分红、经营利润、租金等收入，助推“农村美、农民富”的振兴目标。
再次，拓展和完善宅基地的融资功能。目前中国农村宅基地产权登记已基本完成。在宅基地产权主体清晰，权责明确的前提下，各地在闲置宅基地顺利开展再利用之后可加快完善宅基地使用权抵押贷款政策，积极探索宅基地使用权抵押贷款操作模式，努力实践闲置宅基地的融资功能，以更好地激活农村闲置的土地资源，带动社会资本参与乡村振兴建设，提高闲置宅基地利用的综合效益。
3 乡村振兴中农村闲置二三产业用地的整理与再利用路径
3.1 完善相关管理和政策，促进闲置二三产业用地的有序整理与再利用
随着许多曾经非常发达的乡镇企业在市场竞争中被淘汰，农村废弃的工矿仓储用地、商服用地、公共管理与公共服务用地等闲置用地也具有相当的规模，是乡村振兴发展用地的主要供给来源，各地政府可通过盘活这部分存量土地来增加乡村振兴发展所需的建设用地。
首先，加强地方政府地农村闲置二三产业用地的统筹管理。在实施乡村振兴战略中，各地方政府应加强对农村旧厂等闲置用地的统筹管理力度，定期清查农村闲置二三产业用地的情况，详细统计区域内闲置用地的位置、面积等方面的信息，并将其纳入信息化管理的轨道，为有序整理和再利用闲置二三产业用地做必要的信息储备。
其次，加强农村闲置二三产业用地的规划管理，将其再利用纳入规划内容。鉴于中国农村还普遍缺乏详细的土地利用规划，建议地方政府在新编镇的土地利用规划时，可进一步细化农村集体土地的利用规划，有条件的村集体可在镇土地利用规划的基础上加快编制更详细的村庄土地利用规划，并统筹规划闲置用地的整理和再利用，对闲置二三产业用地的整理参与主体、整理方式、资金来源等作详细的规定，对闲置二三产业用地再利用的用途、供给规模、供给计划等进行详细的规划，避免闲置二三产业用地整理与再利用的盲目性与无序性，确实落实《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中关于推进实用性村庄规划编制实施的要求，加强乡村建设规划许可管理的要求。
再次，科学制订处置闲置用地的总体指导性方案。建议国土、规划等相关部门在对农村闲置用地进行调研分析的基础上，制定具有指导性的总体处置政策和措施，并结合乡村振兴战略和各地实际情况，引导农民集体经济组织采取复垦、协助利用、合作经营、项目引进、实施流转、协议置换、收购储备等方式盘活乡村闲置二三产业用地，增加乡村振兴发展可利用的存量建设用地。
3.2 注重发挥集体经济组织的力量整理和再利用闲置二三产业用地
农民和农民集体经济组织是农村闲置二三产业用地的产权主体，农村闲置二三产业用地的整理、再利用和收益分配都必然离不开农民和农民集体经济组织所应发挥的力量和应享有的权益。
首先，转变农民意识，激发农民集体经济组织加快处置闲置二三产业用地的积极性。通过专业的宣传教育来增强农民集体经济组织珍惜有限土地资源和优化利用土地资源的意识，提高农民集体主动处置闲置二三产业用地的积极性，加快开展废弃的旧厂、旧校区、旧市场交易场所、旧道路、旧站场、旧临时建筑等闲置二三产业用地的整理与再利用。
其次，结合美丽乡村建设处置闲置用地。发挥农民和农民集体经济组织建设美丽乡村的主体作用，加快推进废弃的基础设施用地、公共管理与公共服务用地等集体公益性建设用地的整理与再利用。对于能继续用为集体公益性用途的闲置用地应优先用于乡村基础设施的建设、更新和改造，支持农民集体经济组织建设公共广场、公园、绿地、运动场所、医疗诊所等公共服务设施，以改善村民的生活条件，加快实现乡村生态宜居的目标。允许不必或不便继续用于集体公益性用途的建设用地转变为集体经营性建设用地，并让村集体经济组织对其进行再利用。
再次，结合乡村产业振兴再利用闲置二三产业用地，促进农村“三产”融合。引导农民集体经济组织抓住国家实施乡村振兴战略的机遇，以闲置二三产业用地为载体，继续发展农副产品加工业，大力发展旅游业、快递物流、电子商务等新兴产业。最后，借助多种平台推动闲置二三产业用地流转。引导村集体借助政府搭建的信息服务平台、业务咨询平台、资产交易平台等平台流转整理好的闲置用地，积极开展闲置用地的招商引资，争取新的项目落地，让闲置用地进入乡村振兴中的要素再配置过程。
3.3 发挥政府在农村闲置二三产业用地具体处置中的作用
为了能顺利处置农村闲置二三产业用地，在闲置二三产业用地处置中需从以下4个方面发挥政府的职能。
首先，提供闲置二三产业用地再配置的信息服务，降低交易成本。地方政府可充分利用目前各地已推行的农村“三资”交易监管平台，及时发布和更新招租、招商等信息，解决土地供需双方信息不对称的问题，降低用地方的用地搜索成本，减少供需双方的交易费用，也可因而吸引更多的社会资源参与闲置二三产业用地的再利用。
其次，尝试储备农村闲置二三产业用地，增加乡村振兴的用地供给渠道。地方政府可先完善闲置二三产业用地整理与再利用的具体管理政策，尝试将其与国有闲置用地一并管理，并适时开展乡村振兴用地的土地储备工作，在保护好农民和农民集体经济组织利益的前提下可征购农村闲置二三产业用地，并将其纳入政府的土地储备范围，以增加乡村振兴的用地供给渠道。
再次，按照乡村产业振兴用地需要供给政府收储的闲置二三产业用地。由于保障粮食安全是乡村振兴的首要任务，故乡村振兴中的非农建设项目用地应以闲置二三产业用地为主要供给来源，在政府实施农村闲置二三产业用地收储计划之后，将收储的农村闲置二三产业用地优先供于乡村产业振兴项目用地，确保乡村振兴的建设用地需求和供地效率，缓解乡村振兴中土地利用与保护的矛盾，加快乡村振兴步伐。
