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《闲置土地处置办法（2012修订）》《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）均规定，实行建设用地使用权“净地”出让，处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，使土地具备动工开发所必需的基本条件，是人民政府及其土地主管部门进行土地出让前应尽的义务。但实践中，国有土地使用权出让合同中可能会设置土地按现状交付或者受让方对土地现状无任何异议的条款，而受让方实际取得的土地并未达到“净地”条件。
此情形下，则会引发如下问题：（1）受让方还能否以出让方未履行“净地”出让义务为由要求出让方承担责任；（2）在闲置土地认定过程中可否将土地未达到“净地”条件归结为政府或其有关部门之行为？此问题值得探究。为此，笔者结合司法裁判案例对实务中的有关争议进行了分析和总结，供读者参考。
关联法条
1．《闲置土地处置办法（2012修订）》
第二十一条 市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。
2．《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）
第二条 实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。
精选案例
一、儋州市人民政府与儋州昆诚土石方工程有限公司行政处罚纠纷案
（2018）琼行终1229号
案情简介 2013年12月9日，儋州市国土局与昆诚公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定涉案土地于2013年12月30日前交付给昆诚公司，建设项目在2014年6月20日之前开工。土地交付后，2016年9月27日、10月19日，昆诚公司向儋州市政府先后两次提交申请，向其说明涉案土地上尚存在沟渠和未清完的林木等附着物，造成项目无法按规定时间开发建设，请求儋州市政府及时清表和签订土地出让补充协议，重新明确交地时间和土地开发建设时间。儋州市政府在收到上述申请后，批示儋州市国土局启动清表工作，按规定办理补充协议，但此后儋州市国土局未予处理。后昆诚公司未能按期动工开发。
2017年12月30日，儋州市政府作出113号《决定》，认定昆诚公司未按规定动工时间开发满二年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置，决定无偿收回涉案土地。昆诚公司不服，遂向法院提起行政诉讼。
另查明，涉案土地旁边的规划路和市政排污管道系统于2017年下半年开始动工建设。在此之前，附近居民小区没有市政排污管道可供连接，用于排污的沟渠直接贯穿涉案土地。
裁判观点
海南省高级人民法院认为，造成涉案土地一直无法开发建设的原因在于儋州市政府未在出让前对涉案土地完成清表工作，其后也一直未对昆诚公司的报建申请进行处理，属政府及政府有关部门的行为造成土地闲置。根据《闲置土地处置办法（2012修订）》第二十一条、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条的规定，实行“净地”出让，完成动工开发必需的前期工作，使土地具备动工开发所必需的基本条件，是人民政府及其土地主管部门进行土地出让前应尽的法定义务。政府以涉案土地约定为按照现状交付为由用以规避其应尽的上述法定义务，于法无据，本院不予采纳。故儋州市政府作出113号《决定》，决定无偿收回昆诚公司对涉案土地的使用权，属事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。
二、永康市国土资源局与胡炜、应林光等行政协议纠纷案
（2017）浙07行终74号
案情简介
2010年2月，永康市国土资源局发布公告，招标出让永康市下园朱201号地块国有建设用地使用权，公告明确了出让地块的基本情况和规划指标要求，出让地块以现状出让，由投标人自行勘察现场等。原告参与竞拍，并以6706万元中标成交。2010年3月10日原、被告双方签订了讼争土地出让合同，合同约定原告于2010年10月10日之前开工建设。
讼争土地出让后，因该出让地块的水、电、路等基础设计配套不到位，且因出让的土地上还有一尚在使用的公共厕所，一半在红线内，有一变压器也在红线内，至今未移除，导致原告无法进场施工，为此原告多次与被告联系，反映相关问题。被告虽组织了讼争地块违章建筑的拆除但始终未能彻底解决地块遗留问题，造成原告无法动工建设。为此原告向法院提出诉讼，请求解除合同，被告退还已支付的土地出让金，并承担违约责任。
裁判观点
金华市中级人民法院认为，虽然涉案合同规定出让人在交付土地时该宗地应达到条件为“现状土地条件”，但其属预先拟定的条文，附后空白栏处并未填写相关内容，故其实质上属既定的格式条款。《合同法》第三十九条规定，采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务。被上诉人（一审原告）受让土地的目的是取得土地使用权，并通过对土地的开发利用实现一定的经济利益。上诉人（一审被告）作为土地开发建设与管理的职能部门，在土地出让包括签订合同的过程中不仅要与受让方达成合意，同时也要确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定，不应存在不利于合同目的实现的障碍和瑕疵。对此，国土资源部等部门也多次发文要求土地出让应做到“净地”出让，即在出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等。
据上所述，涉案合同中关于“现状土地条件”交付土地的约定不能当然视为被上诉人在非“净地”的情况下也必须无条件接受涉案土地，上诉人仍负有在合理期限内交付“净地”的义务。否则，上诉人非“净地”出让的行为既有违相关政策和法律的规定，最终也会导致合同相对方无法实现合同目的。 依据本案查明的事实，涉案合同签订后，至被上诉人向人民法院提起诉讼时，合同项下土地上仍存有厕所、变压器等未拆除的建筑设施，这也是导致被上诉人不能及时对涉案土地进行开发利用的主要原因，以上事实符合《合同法》第九十四条第（四）项“当事人一方迟延履行债务或者其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定情形，故被上诉人依法有权要求解除合同，上诉人应返还被上诉人缴纳的土地出让金并支付相应的违约金。
三、韶关太保置业发展有限公司、南雄市人民政府、韶关市人民政府、南雄市国土资源局收回闲置土地决定及行政复议纠纷案
（2018）粤行终67号
案情简介
2013年11月29日，南雄市国土资源局（出让人）与韶关太保置业发展有限公司（受让人）签订涉案土地出让合同，合同的主要内容包括宗地面积、用途、出让年限、出让价款、双方权利义务和违约责任等，另还明确出让人同意在2014年1月21日前将出让宗地交付给受让人，
出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第二项规定的现状土地条件，宗地建设项目在2014年7月21日之前开工。因涉案土地缺少污水处理厂及配套集污、排污、回用管网，受让人未能按期动工开发建设。2016年12月1日，南雄市国土资源局作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，闲置时间满2年，闲置原因为：公司自身原因造成土地闲置，应依照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。后南雄市人民政府作出《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服向韶关市人民政府申请复议，韶关市人民政府决定维持南雄市人民政府作出的决定。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。
裁判观点
广东省高级人民法院认为，关于上诉人上诉认为园区内的基础设施未完善，出让地块不具备开工建设条件，出让地块至今未通水、通电、通电信等，土地闲置原因是南雄市人民政府的原因造成而非上诉人自身原因的问题，根据被上诉人提供的证据，该地块建设项目开工建设为建筑工程施工，类比园区外和南雄市城区外的建筑工程施工，是否有污水处理厂及配套集污、排污、回用管网均不是开工建设的必要条件。
而且，涉案合同未约定出让的土地南雄市人民政府必须先负责通水、通电、通信等条件，当时的法律法规也并未规定政府交付的土地必须达到通水、通电、通信等条件。因此，上诉人关于涉案土地闲置原因是南雄市人民政府的政府行为造成而非上诉人自身原因造成的主张不能成立，本院不予支持。实务简评
通过以上案例，我们发现，司法实践中对于出让方的“净地”交付义务是否可以通过在国有土地使用权出让合同中设置“现状交付”条款得以免除这一问题尚未形成统一的裁判标准，但多数法院对此持否定态度。[1]
笔者亦倾向于认为，出让方的“净地”交付义务原则上应不能通过国有土地使用权出让合同中的“现状交付”条款得以免除，理由如下：一是我国相关法律法规已明确规定建设用地使用权应“净地”出让，此为人民政府及其土地主管部门进行土地出让前应尽的义务；二是合同中的“现状交付”条款通常为出让方预先拟定的格式条款，出让地块实际可能存在影响动工建设的瑕疵，故该条款的设定有违公平原则，存在无效之风险；三是出让地块实际存在影响动工建设的严重瑕疵时，将导致受让方开发利用土地的合同目的不能实现，从此角度出发，“现状交付”条款可能被认定为对双方没有约束力。
专业建议
土地受让方在缔约和履约过程中，可参考以下建议，以避免受到出让方未交付“净地”之行为的损害，及减轻土地被认定为因受让方自身原因构成闲置土地的风险：
1．当出让方公示的土地出让合同文本中包含“现状交付“条款时，受让方在通过招拍挂或者协议方式受让土地前，应严格从法律法规规定的供应土地动工开发所必需的基本条件（土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷及地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发）角度，实地勘查土地是否具备上述条件，再视情况决定是否参与竞买或协议受让；
2．土地交付前，对受让土地现状再行检查，确保不存在影响动工开发的瑕疵时方才办理土地交付手续，或与出让方对土地所存在瑕疵的解决方案达成一致意见后再行交付，交付时还需注意要求出让方履行界桩定点的义务，以确保土地四至界限清晰；
3．若土地交付后才发现存在影响动工开发的根本性障碍时，受让方需注意及时向出让方反映有关情况，提请出让方及时解决土地问题，并注意固定和收集此过程中形成的有关材料，以作为后续出现纠纷时证明土地存在瑕疵的证据。与此同时，受让方还需注意根据问题实际解决情况及时申请延长合同约定的动工开发期限，或者通过解除合同、主张损害赔偿等方式维护自身合法权益。
注：[1] 前两个案例对此问题均持否定态度，第三个案例持肯定态度。
声 明
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