來源：河南檢察
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編者按 “案-件比”是最高檢深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，創造性提出的案件質效評價指標。近年來，最高檢黨組落實以人民為中心發展思想，把案件質量作為司法辦案的生命線，探索建立案件質量評價指標體系。為推動訴訟質量與訴訟效果整體提升，引導檢察官發揮主導作用，達致程序優化、訴訟便捷、效率提升、當事人滿意的效果，《檢察日報》推出“案-件比”特別報道，敬請關注。
➤ “案-件比”質效評價標準不僅是司法管理方式的重大創新，更是新時代司法理唸的重大轉變，是更好維護司法公正、增強司法公信、促進社會和諧的重要舉措。從這個意義上講，“案-件比”就是衡量司法辦案質效的“GDP”。
➤ 優化“案-件比”，降低“件數”，實際上就是增強人民群眾的司法獲得感。這是一個系統工程，需每位檢察官、每個檢察院在每個案件、每個辦案環節作出努力。
去年以來，最高檢深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，創造性提出“案-件比”質效評價標準，以人民群眾（案件當事人）的主觀感受為基礎，從質量、效率、效果上綜合考量司法辦案成效。這不僅是司法管理方式的重大創新，更是新時代司法理唸的重大轉變，是更好維護司法公正、增強司法公信、促進社會和諧的重要舉措。從這個意義上講，“案-件比”就是衡量司法辦案質效的“GDP”。
“案-件比”的內涵及意義
所謂“案-件比”，就是指當事人的一個“案子”，與進入司法程序後所經歷的有關訴訟環節統計出來的“件數”之對比，是一組反映辦案質效的司法統計新的極簡指標。同一個“案子”，在訴訟中生成的“件數”越多，意味著經歷的辦案環節越多、辦理的時間越長，當事人越不滿意。也就是說，“案-件比”越小，人民群眾尤其是當事人的感受就越好。最好是一個“案子”進入司法程序後一次性案結事了，“案-件比”為1:1。
“案-件比”適用於刑事、民事、行政等各項檢察業務。以刑事檢察為例，在刑事訴訟活動中，正常批准逮捕（不批准逮捕）、提起公訴（不提起公訴）、一審判決三個程序屬於常態化程序，由之衍生或關聯的、會給當事人帶來負面感受的批捕（不批捕）申訴、不捕複議、不捕複核、一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限、一次退回補充偵查、二次退回補充偵查、不起訴複議、不起訴複核、不起訴申訴、撤回起訴、法院退回、被告人上訴、檢察機關建議延期審理、國家賠償等16項訴訟程序均屬非常態化、非必經程序。刑事案件在常態化程序內結束、案結事了，其他衍生或關聯程序均不發生，就能實現辦案質效最高、司法資源投入最少、當事人感受最好、“三個效果”最優。
“案-件比”不僅是觀測、評價檢察機關辦案運行態勢的重要依據，也是反映辦案環節是否將工作做到極致、衡量辦案質效的重要指標，必將對司法辦案產生重大影響。一是有利於增強“以人民為中心”的理念，更好維護當事人合法權益。全面依法治國進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義等有更高需求。“案-件比”質效評價標準的確立，順應了保障人民主體地位的時代需求，引導檢察官更加註重訴訟當事人的訴求實現和權利保障，在辦案中更積極主動化解矛盾，努力實現案結事了。二是有利於增強“訴訟效率”理念，實現公正與效率的統一。“遲到的正義非正義”。司法實踐中，一些案件訴訟程序多、週期太長，當事人飽受訴訟拖累，人民群眾很不滿意。“案-件比”要求檢察官成為程序的主動掌控者，依法減少程序運用、控制運行時效，盡力縮短辦案週期，防止當事人受到程序拖累，讓當事人更快更好感受到公平正義。三是有利於增強“訴訟一體”理念，發揮刑事訴訟中檢察主導作用。“案-件比”質量評價標準，能夠引導檢察官從接觸、受理案件開始就發揮主導作用，比如對提前介入的案件強化引導取證，對捕後或退補案件加強訴訟引導和跟蹤監督，以有效防止偵查懈怠和訴訟障礙，更好地指控證明犯罪。四是有利於增強“求極致”理念，實現“三個效果”有機統一。“案-件比”質量評價標準的價值取向是“程序優化、訴訟便捷、效率提升、當事人滿意”，能引導檢察官注重訴訟質量和訴訟效果的整體提升、注重嚴格司法與酌情裁量的有機結合、注重平衡實體處理與程序推進的矛盾衝突，把檢察環節的工作做細緻、做嚴密、做完美、做極致，最終確保更優的司法辦案效果。
影響“案-件比”的主要因素
哪些因素會影響到“案-件比”？仍以刑事檢察為例。最能反映一個時期發生在人民群眾身邊的刑事案件是檢察機關受理的審查逮捕案件和審查起訴案件。但二者有很大一部分相重合，因此將受理的審查逮捕案件數與扣除採取逮捕強制措施的審查起訴案件數之和作為“案”的基準數。我們解剖了2016年至2019年河南省許昌市檢察機關辦理的刑事案件。期間，受理審查逮捕案件9265件，受理審查起訴案件14640件，採取逮捕強制措施的審查起訴案件6220，16項非常態化訴訟程序9630件。計算出來的“案-件比”為1:1.545。具體構成情況見表一。
刑事檢察“案-件比”構成情況（表一）
從表一看，影響“案-件比”的構成因素主要有3項：（1）延長審查起訴期限共計4372件；（2）退回補充偵查共計3825件；（3）被告人上訴1249人。以上3項佔16項非常態化訴訟程序總數的98.1%，其他13項僅佔1.9%。進一步進行樣本研究，發現一定時期的刑事檢察“案-件比”受以下因素影響。
（一）受案數量。案件受理數上升時，案多人少矛盾會凸顯，辦案人員無法在規定期限內辦結，常會採取延長審查起訴期限、退回補充偵查等手段延長辦案期限，緩解辦案壓力。從表二可以看出，一審公訴案件受理數與“案-件比”變化趨勢一致。
一審公訴案件受理數與“案-件比”（表二）
（二）案件罪名。不同罪名對“案-件比”存在一定影響。尤其破壞社會主義市場經濟秩序案和妨害社會管理秩序案多為聚眾類、團伙類犯罪，在證據收集固定、司法鑑定、證據體系完善等方面更加複雜，需要較多的訴訟程序才能達到起訴條件，故“案-件比”高於其他分章罪名。如表三。
刑事案件罪名與“案-件比”（表三）
（三）案件結構。非共同犯罪、一般共同犯罪、涉黑犯罪的“案-件比”有顯著區別：涉黑犯罪“案-件比”遠高於非共同犯罪，因為此類犯罪具有涉案人員多、作案鏈條長、時間跨度大等特點，調查取證上面臨種種不便和困難，往往需要較長辦案期限，“案-件比”也往往較高。如表四。
共同犯罪類案件“案-件比”情況（表四）
（四）適用認罪認罰從寬制度。犯罪嫌疑人或被告人認罪認罰，明顯降低訴訟對抗、提高訴訟效率，有利於降低“案-件比”。從表五可以看出，適用認罪認罰從寬制度的“案-件比”明顯低於其他普通程序。
是否適用認罪認罰從寬制度
對“案-件比”的影響（表五）
影響“案-件比”的深層次原因
受案數量、案件性質、案件結構，都會對“案-件比”有著普遍影響，但這屬於淺層次的影響。深入剖析發現，一些地方檢察院“案-件比”較高，根本原因在於思想觀念、能力水平以及司法管理方面存在短板。
（一）職責定位不準。有的檢察官對刑事訴訟中檢察職責認識不完整，片面強調訴訟進程推動職能，忽視、弱化訴訟監督職能。有的檢察官把訴訟監督侷限於糾正違法、追捕、追訴等顯性監督，忽視對訴訟結構、質量、效果的隱性監督。有的檢察官把刑事檢察侷限於審查批捕、審查起訴程序不出問題，而輕視對偵查活動、審判活動的監督。基於以上認識誤區，不少檢察官對退回補充偵查、延長羈押期限、延期審理等程序的負面影響反應不敏感、監督不積極。
（二）司法理念落後。近年來，隨著司法規範化建設深入推進，檢察官的程序意識、規則意識明顯增強，但與人民群眾渴望司法便利、降低訴訟成本的新需求相比還有不小差距。一些檢察官沒有站在人民群眾（案件當事人）立場考慮訴訟程序的必要性，仍然普遍存在“程序服務於實體”“多幾個程序不是大事”的觀念，個別檢察官甚至把“走程序”作為應付當事人信訪的推脫事由，導致有的案件表面上程序合規、合法，實質上程序空轉，浪費司法資源，也增加了當事人負擔。
（三）司法能力不足。部分檢察官不注重對捕後偵查活動的跟蹤、引導，不少案件捕後偵查活動基本停滯，錯失完善證據有利時機，最終移送起訴質量不高，導致案件退補和延期。多數檢察官習慣於書面審查，缺乏偵查工作歷練，存在能力恐慌，有的檢察官因能力不足而放棄引導偵查職責，導致案件反覆延期、退補。有的檢察官抓不住實質和重點，退補提綱簡單粗糙，不能有效引導偵查。有的檢察官停留於“文來文往、電話催問”，不注意溝通協商和跟進指導，對偵查機關怠於補查缺少制約措施，導致案件反覆退補。檢察文書說理不充分的問題比較普遍，尤其不批捕文書、退回補充偵查文書、不起訴決定書普遍存在簡單應付、分析說理不充分問題，導致複議複核案件上升。2018年以來，許昌市基層檢察院不捕不訴複議、複核案件同比有較大幅度上升，但95.66%的案件維持了原處理決定，其中一個重要原因就是檢察說理不充分、與偵查人員溝通不到位。
（四）司法管理滯後。一些基層檢察院對員額檢察官的辦案監督過於寬鬆，個別單位甚至採取“放羊式”管理，對延長審查起訴期限、退回補充偵查等予以放任。工作業績未成為檢察官晉升、獎懲的重要依據，影響員額檢察官潛能的發揮。
優化“案-件比”的思考與建議
優化“案-件比”，降低“件數”，實際上就是增強人民群眾的司法獲得感。這是一個系統工程，需每位檢察官、每個檢察院在每個案件、每個辦案環節作出努力。
（一）把主導責任真正落實。在刑事訴訟中，檢察官擔負著指控證明犯罪的主導責任，這決不是權力，而是一種擔當。落實主導責任，就要樹立法律監督貫穿訴訟全局的觀念，養成從本環節看全局的思維，圍繞訴訟全局和走向法庭，聯動偵查、審判機關，把檢察辦案向偵查、審判活動延伸，構建維護司法公正的雙贏多贏共贏格局。
（二）加大認罪認罰從寬制度適用力度。認罪認罰從寬制度便於控辯協商、調和矛盾，具有訴訟便捷、高效的特點，是控制“案-件比”的有效“武器”。從近三年來許昌市基層檢察院辦案情況看，三年以下輕刑案件所佔比例為89.2%。這些案件大部分可以適用認罪認罰從寬制度，說明這項制度具有廣闊空間。要推進認罪認罰從寬制度向偵查工作延伸，對認罪認罰告知、聽取意見、權利維護、律師幫助等統一程序適用標準，引導偵查機關完善認罪認罰的證據採信、固定、運用制度，保障偵查、起訴的銜接與暢通。加強與值班律師的工作會商和業務研討，完善控辯協商、訴訟引導機制，防止因工作不深入引發次生訴訟程序。
（三）進一步完善檢察管理。結合不同崗位的職能性質，建立科學有效的員額檢察官業績評價體系。完善員額檢察官業績檔案，引導廣大檢察官把本環節的工作做到位、做充分、做精緻，在精確控制程序、提升質量效果、維護當事人權利等方面追求卓越、追求極致，努力實現程序簡潔、案結事了。
（四）下大氣力提高法律監督能力。加強訴前指導，協同偵查機關建立重大案件偵查終結會商機制，就證據體系完善、證明標準檢驗等進行分析研判，促進提高移送起訴案件質量。精細化製作《逮捕案件繼續偵查意見書》《補充偵查提綱》，加強對捕後偵查活動的跟蹤、指導。著力提高溝通協調、檢察說理能力，提升檢察文書說服力和公信力。探索建立檢察人員參與補充偵查、偵查人員參與庭審訴訟等制度，促進偵訴形成合力。
檢察機關既是刑事訴訟程序的推動者，更是訴訟質效的監督者、人民群眾司法獲得感的保障者。用好“案-件比”這個“風向標”“指揮棒”，必將引導檢察官把案件辦到極致、辦到最好，習近平總書記強調的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”一定會做得更實。
（第一作者為河南省許昌市人民檢察院副檢察長，全國檢察業務專家範仲瑾；第二作者為河南省禹州市人民檢察院檢委會專職委員、案管辦主任羅向陽；第三作者為河南省許昌市人民檢察院案管辦副主任王峰）
來源：最高人民檢察院
