作者：上海社會科學院法學研究所副所長、特聘研究員 李建偉
作為防控化解金融風險的重要制度安排，我國金融監管正在探索央地雙層監管體制，從傳統上的金融中央事權向中央事權與地方授權結合的路徑發展。實踐層面上，上海等地正在積極探索地方金融監管立法。
這一趨向具有四個方面的客觀歷史背景：一是經濟活動金融化，即金融進一步與實體經濟運行相滲透、結合，甚至一定程度上主導生產、消費和分配等經濟活動。二是金融監管寬鬆化。進入21世紀，尤其是2008年國際金融危機和此次新冠肺炎疫情暴發以來，很多國家陸續啟動金融寬鬆化進程。三是地方金融普遍化，如典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司、區域性股權市場、融資擔保機構、小額貸款公司等在各地不斷髮展擴大。四是地方監管薄弱化。傳統中央事權監管模式不能完全適應地方金融的創新發展態勢，一定程度上出現監管薄弱乃至監管空白的情況。
在高度重視金融風險防控化解的背景下，進一步夯實央地雙層金融監管體系下的地方金融監管，就成為一個擺在理論研究和監管實務面前的重要課題。
協調好金融發展與風險防控
日前，《上海市地方金融監督管理條例》已由市人大常委會通過，將於2020年7月1日起施行。在這一立法監管的探索和實踐中，重點在於把握和處理好以下十個關係：
一是中央與地方關係。
在現行的“一委一行兩會”金融監管框架中，地方金融監管還有很大的改進發揮空間。自2017年7月第五次全國金融工作會議明確地方政府的屬地金融風險處置責任後，地方政府的金融監管責任不斷明確、愈加重要。由此，在監管實踐中如何協調中央與地方的金融監管職能、平衡央地在金融監管中的功能內核、職責邊界、事權分配以及責權博弈等關係就成了一項重要工作。
二是政府與市場關係。
在地方金融監管體系建設中，發揮好市場“無形之手”和政府“有形之手”的作用非常重要。需要明確的是，金融不同於國民經濟其他行業，屬於國際通行的特許行業，不適用一般法律意義上的“非禁即入”和“法無禁止皆可為”，而必須納入市場準入負面清單實施許可管理。在監管實踐中，金融管理部門包括地方金融管理部門應當認識清楚、負起職責、依法監管，否則就難免出現監管真空。
三是政策與法律關係。
政策與法律是國家治理的重要手段。按照依法行政、依法監管要求，應當儘快將政策轉化為法律法規，具體方式包括行政法規、部門規章和規範性法律文件。由於地方政府金融監管權力一般來源於中央政府授權，因而需要加快完善上位法的授權。
四是發展與風控關係。
傳統上，地方政府金融服務辦公室主要承擔金融（尤其是地方金融機構）的發展和服務職能。現在，為了承擔地方金融監管職責，各地基本上是在金融服務辦公室的基礎上加掛地方金融監督管理局牌子，同時推動金融工作黨委機構職能合一。由於是“兩三塊牌子、一套人馬”，如何協調好地方金融發展與風險防控這一具有利益衝突的關係、保障監管的獨立性值得深入研究。
五是分業與混業關係。
1992年10月，國務院證券委和中國證監會成立。從邁出金融業“分業經營、分業監管”的第一步開始，國家在中央和地方層面、範圍實行的是分業監管。
但事實上，地方金融監管率先進入了混業監管，既要關注小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司，也要管理投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所等。這種對“7+4”多種金融業態的綜合監管職責，是一個很大的挑戰。
六是屬地與在地關係。
地方金融監管部門大多對“7+4”類機構實施屬地監管。但隨著互聯網金融的發展，很多線下業務轉移至線上，形成了諸如P2P網絡借貸、股權眾籌等金融形態，擺脫了對物理網點的依賴，往往機構設立於某一地區、經營卻在多地甚至全國範圍。
屬地與在地分離已成為金融行業的一個普遍現象。藉助互聯網技術，業務無地域邊界的時代已經來臨。如何協調屬地監管與在地監管是地方金融監管立法和實踐中不容迴避的課題。
七是主體與監管關係。
金融監管是一個複雜系統，涉及監管對象、監管機構及行業協會等之間的博弈、協調。其中，如何配置好被監管對象即金融機構的主體責任以及履行好監管部門的監管職責關係十分重要。
理論和實踐均表明，隨著金融機構組織模式、業務產品形式的不斷創新，僅靠大包大攬式的金融監管方式很難取得好的監管成效。強化金融機構主體責任為核心的自我監管以及行業協會的自律監管、消費者投資者外部監管等立體監管，是一個重要的發展方向。
八是合法與非法關係。
長期以來，在金融、市場、衛生等監管工作中，都存在是否應對非法主體進行監管的爭議。在“7+4”地方金融監管框架下，除了經許可等合法程序設立的合法金融機構，還存在大量未經許可的非法金融機構、金融產品和金融業務。同時，藉助信息等技術，金融業已成為一個高度創新的行業，而創新和違法之間往往很難簡單界定。在此情況下，地方金融監管需要正視和處理好對合法和非法金融機構是否監管、如何監管的問題。
九是行政與司法關係。
金融是一個高創新、高收益、高風險的行業。資本“如果有10%的利潤，它就保證到處被使用；有20%的利潤，它就活躍起來；有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至絞首的危險”。
近年出現的一系列金融違規違法案件表明，如何處理好行刑關係，即金融監管的行政監管職權與公、檢、法部門司法監管職能關係，是地方金融監管需要處理的一個重要課題。
十是職責與職權關係。
地方金融監管部門承擔防控風險、促進發展、處置風險、協助中央監管部門以及金融監管兜底責任等大量屬地責任。當前，一個客觀情況是地方金融監管機構的上述職責與職權存在不匹配、不對稱的情況，地方金融監管機構在調查權、執法權、處罰權等方面的職權賦權嚴重不足。為了充分保障地方金融監管機構履行職責，必要的依法賦權、授權是緊迫的。
避免存在監管盲點與空白
下一步，建議加強、完善中央和地方的系統立法，以保障地方金融監管工作的順利推進。
第一，加強中央統籌和監管指導，儘快制定《中華人民共和國地方金融監督管理條例》，為地方金融監管立法提供必須的上位法依據，進一步理順地方金融監管的央地關係協調問題。
第二，進一步明確地方金融的特許行業屬性，將地方金融機構和業務明確納入市場準入負面清單制度，實行許可管理。
第三，儘快推動地方金融監管從政策到法律法規，尤其要把握好地方立法的執行性、自主性和先行性關係。通過高質量的中央和地方立法，保障地方金融監管有法可依、有善法可依。
第四，推動地方政府在思想認識、制度安排、人員安排、工作推進等方面統籌協調好金融發展促進與風險防控監管兩大職能和工作，確保兩手抓、兩手都要硬。
第五，正視和重視地方金融監管“7+4”監管對象以及混業監管的現實和挑戰，採取科學辦法與有力措施促進和保障監管職責到位及有效履行。
第六，在中央金融監管部門的指導下，對屬地在地、線下線上的地方金融監管制度安排進行釐清協調、分工合作，避免監管漏洞和短板。
第七，推動建立包括壓實金融機構主體責任為核心的自我監管、行業協會自律監管、監管機構行政監管、金融消費者投資者監督、社會監督等在內的“五位一體”地方金融立體監管監督體系。
第八，立法明確地方金融監管機構按照“誰批准、誰監管”原則對合法金融機構及其業務外進行監管，並對非法金融機構、金融產品和金融業務承擔監管職責，避免存在監管盲點與監管空白。
第九，針對地方金融機構和業務存在共性、普遍性的具有重大社會危害性的違法事項，探索建立行政監管與司法處置的行刑銜接機制。
第十，明確地方金融監管機構的履職清單。通過援引現有立法執法依據和機制、推動立法修法等舉措，對地方金融機構及其工作人員的執法權、調查權、處罰權等必要職權進行有效賦權、必要授權。
