反思农业公共政策——历史的经验（下）｜张夏准

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导读

这份报告介绍由联合国粮农组织发起的研究：“就公共部门在农业和农村发展中的作用，将历史的先例应用于新传统智慧”3。该报告回顾了10个发达国家和10个发展中及转型经济体的农业政策史。这10个发达国家是加拿大、丹麦、法国、德国、日本、韩 国、荷兰、挪威、瑞典、美国；10个发展中及转型经济体包括智利、埃及、埃塞俄比亚、加纳、匈牙利、印度、墨西哥、乌克兰、越南、赞比亚。报告为今天的发展中和转型经济体提供了超越所谓“华盛顿共识”的历史经验。2

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本文为CHS对张夏准《反思农业公共政策——历史的经验》全文的翻译整理，分为（上）（下）两篇，此为（下）篇。

图表11：合作社简史

历史上第一个成功的合作社是成立于 1844 年的英国罗奇代尔公平先锋协会(Rochdale Society of Equitable Pioneers)。罗奇代尔的 28 个织工和其他工匠组建了这个协会，用以开店销售他们无法单个承售的食品。这个理念最后发展成德国和丹麦的农业合作社。

德国是信贷合作社的一个先驱。为了应对国有的农业银行（贷款抵押银行）只对大农场提供贷款的趋势，弗里德里希·威廉·莱夫艾森(Friedrich Wilhelm Raiffeisen)于 1864 年建立了合作银行，该银行后来以其建立者命名，被称为莱夫艾森合作银行。

丹麦在合作社方面尤其成功 (Tracy, 1989, pp. 113-114)。信贷合作社于19世纪50年代出现，零售合作社则于 1866年出现。合作发展由于农业向畜牧生产的转型而得到了刺激鼓励，这是因为畜牧生产需要快速高效的加工处理和销售，而这超出了单个小生产者的能力范围。合作性质的乳制品厂于 1882 年出现，合作性质的培根肉工厂则于 1887年出现，鸡蛋出口合作社开始于19世纪 90 年代（明确的开始日期不详）。丹麦政府在大萧条后把出口销售合作社归入国家出口局辖下(Murphy, 1957, pp.367-368)。除了帮助加工、销售、投入购买、和农机分时使用的产品合作社， 还有帮助灌溉和排水的合作社。这一理念传播到了所有的其它国家，但日本发展出更广范的合作社，以使其满足多重目的并更好地协调其活动。瑞典的合作社几乎与丹麦同时起步，但不如丹麦那样成功(Ytterborn, 1938, pp.186-187)。瑞典的首批合作社在19世纪 80 年代以奶制品厂的形式出现，但它们在19世纪 90 年代才真正起飞。19 世纪 90 年代还目睹了瑞典以德国和丹麦为榜样的投入购买合作社的出现。1899 年，模仿丹麦的肉类包装厂协会也出现了。国家支持的信贷合作社则于 1915 年建立。但直到20世纪 30 年代，瑞典的合作社都发展缓慢。瑞典合作社的成功有限， 源于以下几个原因：糟糕的科研；缺乏标准的附属法规、标准的会计制度、统一的控制和审计系统；启动资金不足；管理技能的缺乏；全国性销售计划的缺乏；信息发布和培训活动的几近缺席；以及合作社之间的恶性竞争。考虑到这些因素，瑞典农业总协会（合作社们的协会）在 1929年重组，以推动合作社之间的协作（第 187-188 页）。瑞典政府对此努力提供了财政支持（第 194页）。

合作社在美国的发展更为缓慢。最早的成功是成立于 1867 年的所谓“格兰奇（The Grange）”，或称“国家农牧业保护者协会 (National Order of the Patrons of Husbandry)” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 59)。在19世纪 60 和70年代，格兰奇在一些州的农民们获得优惠的铁路运输费用方面，扮演了重要的角色。它还在美国农业部于1889年进入内阁、以及美国在 1887 年通过《孵化法》的过程中扮演了重要角色；后者为在各州建立农业试验站奠定了基础。但与其它国家不同，美国政府对合作社的法律支持来得相当缓慢。直到20世纪早期，美国各州的法律才开始支持合作社(Ingersent & Rayner, 1999, p. 60)。最重要的联邦法律支持来自于 1922 年的《卡帕——沃尔斯特德合作营销法》。该法案使合作社豁免于反垄断法，并对合作社提供所得税优惠。

日本建立了更广泛的、而不是专业性的合作社，并把合作社作为国家的一个分支机构予以有效使用；这使得合作社的理念达臻于完美 (FAO, 1966, pp. 22-25)。1900年的一项日本法律授予合作社信贷、销售、和购买的权力。最初，信贷合作社不被允许做其它事情，但这项限制于 1906 年被废除。这为广义合作社的发展敞开了大门。广义合作社对发展中国家更合适，因为据 (FAO,1966)，“它们在管理上更经济，并允许大型的、具有规模经济特点的运营；这对目的单一的合作社是不可能的”（第 23 页）。日本政府从以下方面对这些合作社的发展予以支持：为仓储服务提供法律条款（1919 年），建立了一个全国性的购买联合会（1923 年），以及一个为合作社协会而设立的中央银行（第 23 页）。

日本的合作社起初更多地专注于信贷，但到 1920 年，生产合作社也被稳固地建立了起来，用于出售蚕茧（超过全国蚕茧销售的一半）、购买化肥、分发谷物、以及仓储。到了 20 世纪 30 年代， 合作社作为信贷机构已站稳了脚跟（在当地私营银行破产之后），并且帮助政府发放补贴。但直到二战，合作社都被地主和大农户们 所控制，并为商人们所渗透。

真正为小农们服务的合作社出现于 1947 年之后。当时官方的战时农业协会被解散，合作社被重新建立起来。和战前不同，只有农民才能成为社员，这就排除了商人们的影响。在此之后，合作社真正地起飞了。到 1957 年，合作社覆盖了每一个村庄。在 1956 年，50%的农业信贷来自于合作社（1914 年是 3%），这占了机构发放的农业贷款的 70%（因为还有许多贷款是个人之间组织的）。但在这些贷款中的 70%，其借贷利息要高过银行(FAO, 1966, pp. 24-25)。

4.1.3物质投入

如下几个原因使得在向农业提供关键性的物质投入时，政府的参与显得必要。首先，有些投入带有公共产品性质，如果完全交给私营部门，则会出现供应不足。这些投入包括运河灌溉和交通运输基础设施（例如公路、铁路、以及对那些出口园艺产品的国家日益重要的机场）。对这种情形， 由国家提供投入是显然的解决方案，虽然国营—私营之间的伙伴关系也值得我们探索。瑞典在发展其灌溉系统时，就此做了开创性的尝试。

有些投入，例如深井灌溉和农业机械，也许不能算是公共产品，但需要重大投资，而这些投资超出了大多数农民的资金能力。如果资金很少的小农户们需要使用这些投入，他们就需要国家对以下方面提供支持：租赁国有机器设备的能力、国家斡旋的贷款途径以购买这些投入、或者价格补贴。

即使有些可分散的投入不是公共产品，也不需要重大投资（例如化肥和其他农业化学品，动物饲料和种子，等等），购买这些投入也可能需要政府出面。农业生产的季节性和来自私营部门的贷款的缺乏，甚至会使贫困农民买不起这些生产资料。即使农民们有钱购买这些投入，也许政府仍有必要出面维持产品的质量标准，因为消费者通常很难鉴别产品的质量，甚至在使用了这些产品之后也是如此。

“新传统智慧”并不完全反对公共部门参与提供物质上的农业投入，尤其当这些投入带有公共产品的特征时（例如交通运输基础设施和大规模灌溉系统）。但它却对国家参与提供如化肥和种子那样的物质投入心存警惕。

无论“新传统智慧”在此问题上持何理论观点，在实践中，坚持“新传统智慧”的教条已经导致了对各种农业投入的使用的严重减少。“新传统智慧”的政策导致了农业上政府开支的减少，尤其是对如交通和基础设施这样后果显现缓慢的长期投资。这部分是因为宏观经济政策，例如平衡预算的要求和过度紧缩的宏观经济政策——后者减少了社会总产出，从而导致政府税收减少。部分原因则是对政府税收有不利影响的贸易自由化，尤其是对严重依赖关税收入的最贫困国家而言。我们的案例研究显示，在采取了“新传统智慧”的政策之后，如印度和加纳这样的国家在基础设施上的投资减少了。

即使是“新传统智慧”认为最好由私营部门提供的具备私有产品性质的物质投入，国家的退出也在发展中国家产生了严重问题。在有些案例中，私营部门作为供应方，根本没有显示出期望中的足够反应。例如，加纳在20世纪 80年代的自由化之后，种子市场上的私营供货商根本没有出现。

即使当私营部门有反应时，对利润的追逐也使得它们提供的服务不能被处于弱势的农民们所享有。例如，在赞比亚，种子和化肥市场的自由化导致了一些私营供货商的出现，但他们并不为无利润的偏远地区提供服务。在加纳，一些私营化肥供货商和拖拉机服务出现了，但它们的价格对于大多数农民来说都太高了。

灌溉及其相关服务

在大多数国家，可靠的农业生产的最重要因素是灌溉。尽管并非所有的灌溉方案都具有公共产品的属性（例如水井），许多方案确实如此。这意味着政府提供灌溉或者政府补贴灌溉是必要的。不但如此，在组织大规模的灌溉工程方面（例如运河灌溉），政府克服个人或者地区利益的能力，以及/或者重组产权的能力，显得尤其重要。否则组织此类工程的交易成本可能会太高而阻止工程的进行。所以不令人吃惊的是，在所有的农业成功故事中，政府在提供灌溉基础设施方面都扮演了关键性的角色。

灌溉工程的融资、建设和管理，包括了公共部门、私营部门和集体合作社的不同组合，在不同国家和不同时间上都有差异。

在法国，大革命后的权力集中使得政府有能力大力推进灌溉的发展。“大革命后的中央政府不但有力量为灌溉系统的推进者们提供他们所需要的产权，而且有力量强迫合同的履行。”(Rosenthal, 1990, p. 632)。虽然法国政府没有为灌溉提供什么补贴，但它却处理了阻碍灌溉项目进展的产权纠纷，并为灌溉项目提供了工程建议和管理监督(p. 632)。

在瑞典，为了提供灌溉和排涝服务，公共和私营部门的伙伴关系很早就得到了发展。这种合作关系稍后为发展其他基础设施提供了一个模板，例如19世纪后期和20世纪早期的铁路、电报、电话、和水电 (Chang, 2002, p. 40)。

当现代灌溉在19世纪中期的美国出现时，州政府们（尤其是灌溉极其关键的西部各州们）最初通过设立“灌溉特区”来帮助发展灌溉——这些“灌溉特区”是公共或者半公共的企业，能够为了灌溉工程而凌驾于个人产权之上， (Fuhriman,1949, p. 965)和 (Teele, 1926, p. 435) 。后来，灌溉项目规模的增加，促使联邦政府对灌溉项目提供补贴，并在1902 年的《土地复垦法》（Reclamation Act） 之后，接手了灌溉项目 (Fuhriman, 1949, p. 966)、 (Gras, 1925, p.392)、及 (Selby, 1949, p.964)。

在加拿大，政府雇佣美国灌溉专家，以使阿尔贝托省的草原地带对定居者们显得有吸引力，这是因为加拿大害怕美国会试图吞并这一地区 (Lee, 1966, p. 272) 。但是，这一出于战略考量的方案并未获得成功，所以加拿大政府在 1894 年实行了改革——它有意识地模仿了美国的模型（并混以部分澳大利亚的经验），尤其是对水资源进行了集中化和国有化 (Lee, 1966, pp. 272-3, 279) 。有意思的是，这和大革命后的法国经验很相似。

日本政府也大量投资灌溉。但其管理要比美国或者加拿大的分散得多。灌溉工程的管理常常被下放到村庄协会，这一经验在20世纪前期通过日本的殖民统治而传入朝鲜 (Francks , et al.,1999, p.26)。

在发展中国家，墨西哥土改在加德纳斯总统执政期间（1934-1940）的成功，以及随后的农业增长，在很大程度上归功于农业上的公共投资。在 1934 年到 1950 年之间，主要集中于灌溉工程的农业公共投资，每年增长 17%。24作为结果，在 1940 年到 1958 年之间的农业产值增加为每年 5.8%， 其中在农作物部门的增长为每年6.8%（墨西哥的案例研究）。但批评者注意到，对用水的过度补贴导致了水的过度使用（p. 11）。

在取得独立和绿色革命之间的这段时间内，印度政府资助、修建、和管理了所有大型的和大部分中型的灌溉工程。这些工程的有效程度，因为缺乏对水敏感的种子而在绿色革命之前相对有限；但它们增加了不同地区和不同阶级获取用水的平等性（印度的案例研究）。随着对水敏感的种子的引入，这些灌溉方面的投资在绿色革命期间显然都收回了成本。然而，随着20世纪 90 年代政府对农业投入的减少，被表层灌溉和地下水灌溉所覆盖的地区的面积相对减少了，因为这些只有富裕的农民才能负担得起。这导致了获取用水上的更大不平等（印度的案例研究）。

智利最近在出口“地中海气候的农产品”上的成功，可归功于其在灌溉上的公共干预。虽然推崇自由市场的皮诺切特政府也提供灌溉补贴，但却是1990年的首届民主政府在灌溉方面进行了大量投入。政府开始修建大型灌溉工程（在皮诺切特政府执政期间，没有一项大型灌溉工程被修建），贯彻实施了新的中型灌溉项目，并帮助私人农场主修复和扩展了现有的灌溉系统。政府还向现有的补贴方案注入了新的激励因素，以刺激农场上的小型灌溉工程（智利的案例研究）。在此之上，政府还为小农户们提供特别融资，以使他们能够请人作可行性研究，并实行他们自己的灌溉工程（智利的案例研究）。

作为对比，埃及在20世纪 80 年代，在农业的公共投入上减少了灌溉（包括排涝）的份额。这被视作埃及农业部门在该一时期增长率下降的主要原因（埃及的案例研究）。我们对埃塞俄比亚的案例研究显示，只有“微不足道”的资源被投入了灌溉。通常大家都同意这是该国农业发展的一个巨大障碍（埃塞俄比亚的案例研究）。

交通运输

农村的交通运输（例如公路、运河、铁路、以及日益重要的机场），在将农业部门整合入更大的经济循环上，具有关键性作用。在19世纪和20世纪早期的欧洲，甚至有证据显示，国与国在劳动生产率上的不同，更多是由其商业化的程度（交通运输在其中扮演了关键性的角色）所决定，而不是由现代化投入（如化肥）的使用程度所决定(vanZanden,1991)。

政府在交通运输基础设施方面的作用，即使“新传统智慧”的支持者们也承认。许多交通运输项目具有公共产品的属性，需要大笔的建设投资，并因其“组网”的特性，而需要在运营和建设中予以协调。这些特征通常使得政府供应或政府补贴更有效率。

即使在19世纪后期和20世纪早期，相对不够积极的法国政府（这是该时期最无为而治的政府之一）也对修建乡村公路和铁路进行了投资 (Tracy, 1989, p. 78) 。瑞典政府利用通过灌溉工程所发展起来的公私伙伴关系，修建了交通运输的主干线，并允许私营部门领取政府执照，在价格控制之下（1882 年之后引入）修建支线(Chang, 2002, p. 40) 。

美国政府通过把公共用地免费赠予铁路公司，使得在从事农业的西部地区发展铁路成为可能。成立于 1867 年，并在19世纪后期和20世纪早期深具影响的农民协会“格兰奇”（The Grange）（也称作“国家农牧业保护者协会”)，施加压力迫使一些州政府通过了降低铁路收费的立法。“格兰奇”还在美国联邦政府 1886 年通过《1887 州际商业法案》的过程中，扮演了关键性角色。这一法案为在全国控制旅客和货物的运输费用提供了依据(Cochrane, 1979, p. 283)，“格兰奇”见(Ingersent & Rayner, 1999, p. 59)。25

我们的案例研究显示，公路网和铁路网（以及对园艺产品日益重要的航空网）对今天的农业发展也很关键。加纳的案例研究估计，“农业销售成本的大约70%可直接归咎于公路网的糟糕状况”。在赞比亚，因为公路和铁路的糟糕情况，以及该国的大小和内陆性质，据估计“运输相关的费用占该国出口总值的 17.1%”（赞比亚的案例研究）。

公路修建也为生产淡季的剩余劳动力使用（例如韩国在20世纪70年代，通过它著名的“新村运动”而广泛使用了这种方法），或者为创建“以工换粮”的项目（例如印度），提供了一个很好的途径。

电力

电力通过为使用耕作所需的小型机械（例如水泵）提供动力，而帮助了农业。电力还促进了农村工业的发展。这些农村工业增加了劳动附加值，并创造了非农业的就业——例如，通过为机器和冷藏设施提供电力，帮助发展农业的加工工业。但是，电气化因为电力供应的网络特性而需要大笔投资和集中化协调管理。这些特征使得它成为政府干预的自然候选对象。

从19世纪后期开始，农村电气化成为所有关注农业发展的政府的一个重要项目。那个时代的精神可以用列宁的名言来总结：“共产主义就是苏维埃政权加全国电气化”。

当然，这并非是说，电力供应的发展只能由国家来完成。例如，瑞典利用其最早通过灌溉工程发展起来的公私伙伴关系，在19世纪后期发展了水电业 (Chang, 2002, p. 40)。

今天，电力在农业发展中变得更为重要，尤其在全球性的食品及其它农产品的出口连锁兴起之后。这些出口连锁的冷冻冷藏需要可靠的电力供应。然而，不同国家在农村电气化方面的成功程度各有不同。

加纳政府在20世纪 80 年代实施了一项农村电气化项目，以帮助农村工业化和创造农村的非农业就业。其结果并不太理想（加纳的案例研究）。墨西哥政府也对农村电气化投入甚多，但其在 20世纪 80 年代的财政调整严重减缓了这一过程（墨西哥的案例研究）。作为对比，越南通过整合国家和相关地区人口的投入，相当成功地实现了农村电气化（越南的案例研究）。

种子

更好的种子对于提高农业劳动生产率至关重要，这是不言自明的。一些其它现代化投入的有效性， 也严重依赖于种子的性质。例如，更好的灌溉和增加使用化肥的有效性，在绿色革命期间得到了增强，这是因为新的种子对水和肥料高度敏感。

历史上，公共干预在提供更好的种子方面扮演了关键性的角色。更好的种子都在今天的富裕国家里，通常通过公共研究而得到发展培育。例如，日本政府组织并资助了一个精细的种子培育和分发的多层体系。该体系使得日本能够针对不同的地区条件，培育不同的种子类型（图表 7）。

在今天的发展中国家里，对种子的生产和分发的公共干预司空见惯。政府提供开发更好种子的研究，或者补贴此类研究。菲律宾政府和墨西哥政府则与国际非盈利性基金们（例如福特基金和洛克菲勒基金）携手合作，发展大米和小麦的高产类型。埃及政府也深深卷入了种子的培育、繁殖、进口和分发(埃及的案例研究)。

一旦生产出来之后，改良过的种子通常以合适的价格，通过政府运营的推广服务或者政府支持的合作社销售分发。但通过国家机构分发种子并不总是成功。所以“新传统智慧”支持私有化和/或此类服务的自由化。不幸的是，这一解决方案通常并不奏效，尤其对经济上处于劣势的农民们和/ 或处于偏远地区的农民们来说，因为服务于他们并不赚钱。

例如在加纳，国有企业加纳种子公司在20世纪70年代中期，从政府手中接过了以补贴价格提供改良种子的责任。这一企业由于效率不高而在20世纪 90 年代被废 除。然而，这并没有导致期望中的私营种子生产商的出现，尽管政府提供“育种者种子”（加纳的案例研究）。虽然种子市场的自由化的确改善了赞比亚和印度的种子供应，小农户和偏远地区的农民们却被排除在外了（赞比亚的案例研究和印度的案例研究）。

化肥

化肥在现代农业中的重要性无论怎么讲都不为过。但小农户们，尤其是在贫困国家的小农户们， 因为各种原因而使用化肥量不足（埃塞俄比亚的案例研究）。

首先，他们经常不完全明白化肥在增加产出上的重要性。其次，即使他们知道化肥有用，他们也通常无法获得贷款以购买化肥。第三，小农户们通常在温饱线上挣扎，所以他们通常不愿意冒险在化肥上花钱，因为他们不确定他们最终能够收回成本，尤其是在灌溉的缺乏使得产出依赖于变化无常的天气的时候。第四，他们通常不考虑足够的化肥使用在维持土壤肥力上的长期效果。不但如此，即使他们知道通过定期补充土壤养分来维持土壤肥力的重要性，他们也通常因为太穷，以至于无力关心他们行为的长期后果。

在今天的许多富裕国家里，政府在历史上补贴化肥并且/或者通过推广服务来促进化肥的使用。从长期来看，当化肥与对肥料敏感的农作物类型组合起来的时候，其成功会更大。日本和韩国就有这样的经历，日本的情况见 (Sugihara, 1996, p. 156)、韩国的情况见 (Francks ,et al., 1999, p.138)。印度也是如此（印度的案例研究）。

另一项未被广泛讨论的化肥政策（虽然它潜在地很重要），就是对化肥质量的公共管理监督。因为农民们在使用前无法知道化肥的质量，而且即使在使用后也不是那么容易就确认化肥的质量（因为有太多因素影响农作物的产量），所以在化肥市场存在着巨大的欺诈机会，尤其当生产商不是驰名品牌时。考虑到这一点，一些政府试图限定质量标准，或者为了确保质量而自己提供化肥。例如19世纪后期的纽约州政府就对化肥限定了质量标准 (Colman, 1965, p. 42)，而韩国则由国有公司生产化肥 26。

“新传统智慧”对化肥采取了与今天的富裕国家们截然相反的解决方案。例如，世界银行和国际货币基金组织通过《经济改革方案》的条款，强迫加纳政府放弃对化肥和其他农业投入的补贴， 并私有化其进口和销售。这样做的结果是价格上涨，使得大多数农民买不起化肥，以及进口的下降（因为私营部门对无利润的事情没什么兴趣）（加纳的案例研究）。匈牙利在经济转型期间对化肥补贴的减少，导致平均化肥消费从20世纪 80年代的每英亩 200-220公斤下降到 2001年的每英亩50公斤。当与灌溉使用的急剧下降（下降了 50%）相结合的 时候，其农作物产量下降到了20 世纪70年代的水平（匈牙利的案例研究）。

作为对比，越南政府提供补贴化肥（以及补贴灌溉和农机）。这被认为对更贫困地区的农业劳动生产率的发展作出了至关重要的贡献（越南的案例研究）。越南另一个有意思的特点是，它在 20世纪 80 年代通过增加国有企业间的竞争而提高了种子分发的效率，而不是如“新传统智慧”所推荐的那样，通过私有化和自由化 （越南的案例研究）。马拉维和坦桑尼亚最近的经验，也凸显了增加化肥的使用在许多发展中国家的重要性（埃塞俄比亚的案例研究中的讨论）。

机器设备

与化肥相比，农业机械的质量控制不太构成问题，因为产品质量在购买以后很快就会相对容易地被识别出来，并且机器趋向于由具有著名品牌的大公司制造。农业机械的问题在于其价格通常远远超过单独的小农户们所能承受的范围。因此在德国、丹麦、瑞典和荷兰等国，农民们通过合作社联合购买农业机械，并把之出租给单个的农户。这些国家的政府通过为农村合作社提供金融帮助，至少通过公共政策，隐含地鼓励了这一实践。

在20世纪70年代，加纳政府为拖拉机服务提供至少 50%的补贴。但在20世纪 80 年代早期的经济危机中，由于外汇短缺限制了加纳购买必要的备用部件的能 力，这一政策最终被放弃。此后的私营部门未能填报这一空白，因为提供该项服务的公司很少，并且价格高得令人望而却步（加纳的案例研究）。意识到这个问题之后，加纳政府从 2008 年开始，与私营公司合作，重新建立农业机械服务站，并计划在 3 年后退出。

作为对比，埃及的私营部门，至少自20世纪 80 年代以来，在提供农业机械上扮演了积极的角色。但公共部门仍在增加农业机械的使用上扮演了重要的角色。这主要由农业工程研究所提供相关研究和推广服务来实现（埃及的案例研究）。

4.1产出政策

4.2.1增加农民收入稳定性的措施

在发展的早期阶段，农民收入的波动要比发展的后期阶段剧烈得多。在早期阶段，灌溉的缺乏增加了靠天吃饭的风险。控制农作物疾病和动物疾病的化学品的缺乏（前者如杀虫剂和杀菌剂，后者如疫苗和抗生素），意味着生产失败的风险更高。

在发展的早期阶段，农民们（由于教育、推广服务、和市场信息的缺乏）分散风险的能力不高； 这使得价格的波动被放大了。在发展的早期阶段，价格波动常常因为缺乏一些相对“简单”的东西而被加剧。例如仓储设施的缺乏就使得农民们被迫在丰收后不久出售粮食。这在市场上造成了不必要的过度供应。

如果农民的收入在发展的早期阶段过多地波动，其后果也更为深远。 在这一阶段，许多农民的收入接近温饱水平。所以收入的任何大幅波动都会将他们推入严重的贫困之中。正如这份报告反复指出的那样，这对贫困和劳动生产率会产生深远的影响。对长期劳动生产率增长的不可逆转的负面后果（对单个农场而言，也对整个农业部门而言），包括由“廉价出售”所引起的财产损失， 以及饥荒和营养不良（尤其因为许多小农户是食品的净购买者）。后者会伤害家庭成员们的（尤其是孩子们的）长期劳动生产率，并打断孩子们的教育。

不但如此，农民们还需要可靠的未来收入，以投资昂贵的现代化投入；所以，收入的大幅波动会阻碍用于加强劳动生产率的投资。埃塞俄比亚的案例研究显示，价格波动（尤其是丰年的价格暴跌）是该国采用改良技术的主要障碍之一。

出于这些原因，大多数政府专门在（但不只是在）发展的早期阶段采取了用来减小农民收入波动的政策。例子包括价格稳定方案（通过价格控制、缓冲库存管理、仓储设施等），提供和/或补贴农业保险，贸易保护，以及直接的收入支持。

“新传统智慧”认同农民收入稳定的重要性。但它却相信自由化通常是保证农民收入稳定的最好解决方案。他们指出发展小额信贷市场可以帮助小农户们抹顺消费(smooth their consumption)，避免跌至关键性的收入门槛以下。他们还论证说，通过将农作物和家畜的保险市场予以自由化，收入波动也能被抹平。他们争辩说，产出市场更多的自由化，尤其是贸易自由化，可以使市场因为拥有更多的买卖者而变得“深厚”。这样个体的行动就会产生更小的结果，价格波动就会变小。国际大米市场常常被引为例子：实行贸易自由化的国家越多，市场上交易的大米越多，这样价格波动的频率和幅度就会变小。

这些以市场为基础的增加收入稳定性的措施在理论上可行，但在实践中却有差池。通过借贷来抹顺消费，付出的代价会因高利率而很高昂，即使借贷不是由放债人而是由小额信贷项目提供。不但如此，即使是“新传统智慧”的支持者今天也承认，小额信贷不可能成为农村金融的主力。

保险比抹顺消费的借贷要好，但没有政府的帮助，它也不可能起作用。一个问题是逆向选择：高风险的客户有更大的动机寻求保险。考虑到发展中国家的贫困农民所面临的高风险，私营部门的保险公司不可能进入市场。这就是为什么在象日本和德国这样的国家里，政府在 19世纪后期和20世纪早期不得不补贴农业保险。

虽然协调一致的跨国性贸易自由化可以减小价格波动，更多的自由化也有代价。当贸易冲击较大时，自由化的贸易可能使贫困国家暴露于不可接受的风险程度之下，就如最近的食品价格暴涨所显示的那样。正是由于这个原因，在19世纪后期，当新世界和俄国、乌克兰因为蒸汽船、冷藏和铁路的发展而对欧洲的农产品出口激增时，许多欧洲国家重新引入了农业关税和进口配额。

价格措施

稳定农民收入的最常用措施，是通过政府的定价和存储管理来实现价格稳定。 政府保证以事先定好的价格无限量收购某些农产品（如关键性的粮食谷物，但也包括其他产品，例如在智利是油籽），以此提供价格下限。这些项目既在如日本这样政府深度干涉农业部门和其他经济部门的国家里被使用，也在如智利这样政府对农业部门的干涉受到更多限制的国家里被使用。

在许多国家，价格下限被与价格上限结合起来，用于保护脆弱的消费者（包括许多是食品净购买者的小农户们）。智利就维持着一个价格区间系统：如果进口价格低于价格下限，进口产品就会被课以浮动税款；如果进口价格高于价格上限，现存的关税就会被消减以减小对消费者的影响27。

联合国粮农组织 1966年关于日本农业的一份经典报告，把日本描述为“可能是世界上首个试图为国内消费的主要农产品建立系统的价格稳定机制的国家”——日本 在 1921年通过《大米法》来稳定大米的价格（第21 页）。通过这项法律，日本政府被“授权在米价低迷时购入大米（在一定的金额限度之内），在米价高昂时出售大米”（第 21 页）。

然而，面对来自其殖民地（如朝鲜）日益快速增长的进口，日本政府的购买被证明还不足以支撑米价。所以 1933 年的《大米控制法》用以下决议为政府提供了更全 面的权力：确立“大米的最低和最高价格（在考虑到预估生产成本、一般价格趋势、以及基本食品的成本等因素之后）”并允许“以保底价无限量购买大米”（第 21 页）。粮农组织评估后认为，在因为进口增加而导致大米过剩的这一时期里，维持价格的努力“并不完全成功，虽然它可能减缓了价格的下降”（第21页）。

但粮农组织指出，一旦日本政府从大约 1940年开始严格控制进口大米的数量，上述措施就变得更为成功（第 21 页）。然而，这种成功依赖于所涉及产品的自身属 性。粮农组织（1966 年）评估说，“对于大米而言，价格稳定方案看起来令人满意地奏效了，并促进了产出”，尽管“在小麦和大麦上政府自 1956 年以来遭 受了严重的损失——前者是因为日本消费者对本国小麦并无特殊偏好，所以单凭消费者无法支撑国产小麦的高价；后者则是因为需求量的下降”（第 22 页）。

1930 年，荷兰政府引入了一项于 1931 年 7 月生效的法律。该法律保证小麦的最低价格为世界市场价格水平的两倍 (Knibbe,1993, p. 197)。加拿大政府也在 1944 年引入《农业价格支持法案》来稳定价格。该法案的后继者是 1958 年的《农业稳定法案》(Turner, 1959)。

美国 1933 年的《农业调整法案》试图通过补贴销毁农产品和价格支持来稳定主要农作物的价格。但该项法案在20世纪 30 年代只对棉花和烟草取得了成 功 (Cochrane,1979, p. 287)。在第二次世界大战和 1952年之间，该法案因为农产品价格飞涨而处于休眠状态。但当农产品价格于1952 年再次回落时，该法案恢复了作用——对小麦、玉米和棉花的供应控制方案被再次引入（第287-288 页）。从 1955 年至 1965 年，“双方争斗不休：一方支持使用产量控制和供应管理，使农产品价格维持在它们的均衡价格之上；另一方则想要消除这些措施，以使农产品价格回落到它们的市场出清价格水平上(marketclearing levels)”（第 288 页）。各方最终通过 1965 年的 《食品和农业法案》达成了妥协。该项妥协包括自愿地控制播种面积（出钱让农民们不生产）、对参与该项计划的农民们提供价格支持、以世界市场的价格水平或以接近世界市场的价格水平向农民们提供支付以保护农业收入、以及在国内外处理掉过剩的农产品（第 288 页）。这项方案据说直到1972 年都效果良好，而1972 年之后农产品价格又开始上涨了（第 288 页）。

许多发展中国家都曾用定价政策来稳定农业收入。例如，从20世纪 60 年代以来，印度政府在每年的播种季节之初，对重要的农产品提供最低价格支持，并在每年的收获季节之初提供收购价格的下限——印度食品公司保证以该价格收购无限量的相关农作物。在70年代早期，最低支持价格和收购价格之间的区别被取消，这鼓励了相关农作物的过量生产。然而，这项方案稳定了农民们的收入，并鼓励了他们采用“绿色革命”的改良种子，最终大幅增加了该国的粮食安全（印度的案例研究）。

当然，当保证最低价格的政策与向消费者提供过于便宜的食品的政策相结合时，可以产生严重的财政负担。 这种情况在20世纪70年代和 80 年代就发生在了赞比亚的玉米上（赞比亚的案例研究）。起初，当该国的主要出口产品和政府收入的主要来源，铜，的价格很高的时候，这项花费还负担得起；但当铜价下跌时，这项政策就不可持续了。不但如此，对玉米提供价格下限还助长了对玉米种植的专注，阻碍了该国的农业发展和经济的全面发展。

因此，价格稳定化的方案需要被仔细设计，以使其不造成财政流失或者阻碍生产的多样性化。正如我们在日本和其它富裕国家的历史上看到的那样，一项设计良好的价格稳定措施可以带来好处。智利自20世纪 80年代以来也实行了一项类似的计划。该计划最初覆盖玉米、大米、小麦、油籽、和甜菜，但现在不再覆盖玉米和大米了（见图表12）。

图表 12：智利的价格区间系统

智利的价格区间系统对某项特定的产品设定了最低和最高的进口准入价。如果准入价低于最低价格，该产品就会被课以一个浮动税率以使其准入价上升至区间的下限。如果准入价高于区间的最高价格，现存的关税就会被削减以使产品的准入价回落到区间的上限。如果这还不够，政府就会使用进口补贴，虽然这从未在实践中发生过。在价格区间之内，市场自由运作。

这一区间的上下限通过如下方式计算出来：将该商品过去 60 个月的月度国际价格从高到低做一排序。首先去掉最高的 15 个价格，并把排名第 16 的价格作为区间的 上限；然后去掉最低的 15 个价格，并把排名第 45 位的价格作为区间的下限。每年把过去一年的新数据加入计算之中，并去掉最久远的那一年的数据。

与其他采取了类似系统的国家不同，智利只对极少数关键性大宗商品（小麦、油籽、糖）做出了如此限制。不但如此，计算这一区间的系统由法律固定，从而排除了设定区间过程中政治压力的影响。

这一价格区间系统于 1983 年确立。在当时，由于已有的国家营销机构已在 20 世纪 70 年代后期的私有化浪潮中被废除，没有机构对此系统进行管理。但大家都同 意，由于智利国内谷类市场的内在不完美性（面粉加工厂商和主要是卡车司机的本地小买家形成了买方寡头），需要建立一个购买机构。

由于军政府不信任任何直接的国家干涉，这一功能被委托给一个商业谷物生产者合作社的联合会——“粮食生产者联合会”（Confederación de Productores de Granos，COPAGRO）。 这一机构代表政府运作，使用国有的仓储设施（继承自过去的国家营销机构），并从国有银行获得贷款。

然而，在运作了几个季节之后，粮食生产者联合会由于管理不善而积累了不少小麦库存，最终宣布破产。于是政府被迫建立了一家国有公司，“小麦交易公司”（Comercializadora de Trigo SA，COTRISA)。该公司有少量的私营部门参与，政府并打算最终退出该公司。

但当民主政府于 1990年开始执政之后，小麦交易公司的角色得到了加强。它被告知，在减去保存国家收获的小麦直到其被完全消费的储存和金融成本之后，以价格区间的下限（也即以价格下限进口小麦的全部成本）购买农民们愿意出售的所有小麦，小麦交易公司愿意购买所有待售小麦的承诺，在稳定和建立一个竞争性的买方市场上，扮演了关键性的角色。

在民主政府执政期间，小麦交易公司开始运营收购站。这些收购站主要位于安第斯山区和沿海地区旱地的偏远地区。这些地区聚居了大部分的小农户们，并且没有什么人去收购。小麦交易公司还改变原有的直接运营这些收购站的做法，将它们转交给小型农民合作社和非政府组织运营。小麦交易公司的收购站于 1990 年建立并由其完全运营。后来收购站从 1990 年的 5 个增长至 1994/95年的 27 个。其中有 7 个由小麦交易公司直接运营（稍后该数字减少为 5 个）。

随着偏远地区收购站的开张，传统收购商的出价马上增长至小麦交易公司提供的价格。在这一方案运作的最初几年里，交通便利、竞争激烈的地区的小麦价格最低也可上涨 2%，而地处偏远、相对孤立的地区的小麦价格则可上涨高达 22%。随着小麦交易公司信用的增长，它的出价和市场价格的差异、以及小麦交易公司所需购买的数量逐渐减少。小麦交易公司的信用还增加了市场的透明度。当那些买方寡头们测试小麦交易公司应付一个未知市场的能力时，市场没经过几个月的运作就稳定了下来，小麦交易公司则实际上停止了收购。小麦交易公司今天仍是智利小麦市场的主要参与者，但从其实际购买量来衡量，它对市场的干涉很少。

这一系统在以下意义上被认为非常成功：它允许国内价格滞后于国际价格的变化趋势，防止了日常的价格波动摧毁国内市场。

不幸的是，世界贸易组织（WTO）在 2002 年裁定，智利的价格区间系统违反了世贸规则。这迫使智利政府修改了这一系统。在新系统之下，价格区间的上下限必须每月重设。于是该系统不再能保证丰收时的收购价和播种时的价格一致，这样它就不能如原有系统那样，提供同等程度的稳定性了。这影响了 2003-2005 年间的小麦生产，减少了小麦的播种面积。但这一情况由于现在包括玉米和小麦在内的国际农产品价格的上涨而得到了扭转。

仓储

提供仓储设施是一个被忽视了的价格稳定工具。大多数的贫困农民们需要在丰收后很快出售他们的产品；这造成了市场供大于求、产品价格剧跌。这在很大程度上是因为农民们没有多少积蓄可以使他们等到价格更好时出售。但即使是有一定积蓄的农民，如果没有地方储存他们的产品，也可能被迫在丰收后很快出售。如果农民们能够储存并逐步销售他们的产品，他们的收入就会更稳定，他们的平均收入也会更高。

不幸的是，这常常不太可能——存储设施需要大量投资，这超出了单个小农户的经济能力。我们的加纳案例研究把存储设施的缺乏作为该国价格波动的一个关键性原因。同样地在埃塞俄比亚，适当的存储系统的缺失被认为是造成价格波动的主要原因（埃塞俄比亚的案例研究）。

所以，在提供仓储设施上的公共干预，是稳定农业部门收入的一个相对简单但非常有用的手段。日本就是实施这种干预的一个最成功的例子——日本政府自 1919 年以来就要求无处不在的农业合作社必须提供仓储服务；这也为合作社们提供了一个非常稳定的收入来源(FAO, 1966, pp. 20-23) 。

保险

理论上，对农作物和畜牧产量作足够的保险就可以覆盖农业收入波动的风险。保险还可以鼓励银行对农民贷款，因为银行知道其中的风险很低。所以，许多国家都试图为农业设计发展保险方案。问题在于贫困国家的私营保险公司不喜欢向高风险的小农户们提供保险。同时，有些农民缺乏现金并且只能顾及短期利益；他们也许不会购买保险，即便当如此做是理性的。

德国是农业保险发展的一个先驱。德国政府通过 1880 年和 1909 年的立法推动了家畜保险 (Cecil,1979,p. 12) 。有意思的是，这项发展被直接移植到了日本。

早至 1888 年，一位名叫保罗·梅耶的德国咨询师就向日本政府推荐了农业保险 (Yamauchi, 1986)。但直到20世纪20年代之后，日本的政策制定者们才开始真正对农业保险发生兴趣。1929 年，日本政府引入了《家畜保险法》，并通过对保险公司实行再保险，以推动家畜保险(FAO,1966,p.25) (Yamauchi, 1986, p. 224)。1938 年，日本政府又引入《农业保险法》，并通过支付保险费用的15%来推动农作物保险 (FAO, 1966, p. 25)、 (Yamauchi, 1986, p. 223)。在二战后的土改之后，日本政府通过 1947 年的《农业损失赔偿法》合并了农作物保险系统和家畜保险系统。一般认为这项法律“帮助了新产生的自耕农们抵御由自然灾害引起的产量损失，从而避免了退回到佃户地位” (Yamauchi, 1986, p. 224) 。

在美国，早期由私营公司提供的农作物保险并不奏效。这导致了20世纪20年代的一次参议员听证会，并最终导致了 1938 年的《联邦农作物保险法案》。该法案在美国农业部内部设立了一个公共机构——联邦农作物保险公司（FCIC） (Kramer, 1983) (Gardner & Kramer, 1986)。但是，最初只对小麦投保的联邦农作物保险，在最初的三年时间里因为糟糕的保险政策设计和数据而表现不佳。三年后联邦农作物保险公司不得不接受公共财政的资助 (Kramer, 1983, p. 190)。这一问题持续到了20世纪 40 年代后期，但在此之后该计划“逐渐扩展并在有限但成功的基础上得以运营” (Gardner & Kramer, 1986, p.222)。

印度政府管理着“全国农业保险计划”。该计划是世界上最大的农作物保险计划（就被保农民的人数而言），覆盖了所有农民的 15%和所有农作物面积的 17% (Rao, 2008)。保险公司被限定收取固定的保险费用，政府并补贴小农户们一小部分保险费用。虽然该计划被证明还算成功，印度政府现在正改善该计划，希望到 2012 年把保险覆盖面翻番（对提议的改进计划，见 (Rao, 2008, pp.48-63)）。

智利的第三届民主政府（2000-2005）建立了一个主要覆盖一年生农作物的农业保险系统。该计划由私营公司运作，但政府对保险费用提供大量补贴——商业农场主们获得保险费用的 50%作为补贴（2000 美元封顶），小农户们获得保险费用的补贴则最多可达 85%。一个政府委员会监管着私营公司的运营，并代表农民协商更低的保险费用。作为结果，保险费用从投保总额的 4.9%下降到了 2.8%（智利的案例研究）。

贸易保护

当进口农产品冲击国内市场时，另一个稳定农民收入的常用方法是农业贸易保护。除此之外，提供贸易保护还有很多其它的可能原因。这些原因包括对国家粮食安全的担忧，以及为国内制造业提供稳定的市场。

所有今天的富裕国家们都曾使用过农业关税。从19世纪70年代开始，由于蒸汽船和冷藏技术的发展，来自新世界的谷物、肉类、和奶制品开始大量涌入欧洲市场；同时，谷物出口也从俄国和乌克兰通过铁路抵达欧洲。许多欧洲国家的对策是提高农业关税。其中最著名的关税是 19世纪70 年代德国首相奥拓·冯·俾斯麦执政时期的德国关税。这些关税对容克地主阶级提供了更高的农业保护，并对当时刚出现的制铁、制钢、以及其它重化工产业提供了更高的关税保护。这形成了所谓的“铁和黑麦的联盟” (Chang, 2002, p. 35)28。俾斯麦的保护措施被其继承者，卡普里维伯爵，通过 1891 年至 1894 年间的一系列双边商业协议（或贸易协定）所松动。但贸易保护在 1902 年这些协议失效之后又得到了加强(Tracy, 1989, pp. 89-92)。

法国的关税在19世纪90 年代之后也被提高——尤其是在著名的政治家朱尔·梅利纳的影响之下； 他理想中的法国是一个充满工匠和小农户的国家，这使得农业保护对该国的经济问题成为一个显而易见的解决方案。通常认为，法国对农业的强力保护“把注意力从一项有建设意义的长期政策的必要性上转移走了” (Tracy, 1989, p. 78)，而德国的农业保护则被认为对该国的新生工业提供了稳定的市场，从而促进了经济发展(Koning, 2007, p. 207)。

甚至美国这样一个引起了欧洲农业保护主义浪潮的国家，也在19世纪 90 年代从所谓的“麦金利关税”开始，引入了高农业关税 (Blackbourn, 1997, p. 317)。不但如此，在 1920-1921的农业危机面前，1921年通过的一项紧急关税法案使小麦、玉米、肉类、羊毛、和糖的关税得到了提高。该法案后来被批准成为 1922 年的福特尼—麦坎伯关税(Ingersent & Rayner, 1999, pp. 69-70)。不消说， 这对生产出口用农产品的农民们没什么帮助 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 70)。

另一波高涨的农业保护主义浪潮在大萧条之后到达。主要的农业关税在丹麦和荷兰被确立起来——丹麦即使在19世纪后期也没有使用过农业关税 (Tracy, 1989, p. 206)(Koning, 2007, p. 201)，而荷兰则有一个强大的农业，并有自 18 世纪以来最前后一致的自由贸易传统 (Knibbe, 1993, pp. 196-8)。德国在 1932 年对来自丹麦和瑞典的农产品进口实施了配额 (Murphy, 1957, p. 364)。在此期间， 德国还滥用了卫生法规以更进一步地减缓家畜进口 (Blackbourn, 1997, p. 316) (Tracy, 1989, pp. 91-2)。

定量限制也被使用出来。1929年，法国“成为首个系统使用进口配额作为保护手段的国家” (Tracy, 1989, p. 165)。1930 年, 荷兰政府开始要求面包师傅们必须使用至少 20%的荷兰面粉（后来被提升至 35%，因为这项措施刺激了荷兰的小麦生产）(Knibbe, 1993, p. 197)。

在20世纪随后的时间里，日本和韩国在他们的大米种植商们失去国际竞争力时，实质上禁止了大米进口；他们面临着生产成本上涨时农业生产的自然极限；生产成本的上涨则由快速的工业发展所引发。

在二战结束后的早期，大多数发展中国家为了寻求国家粮食安全和为农民们提供稳定的生计，对大部分农业，尤其是粮食谷类，采取了保护措施。但“新传统智慧”自20世纪 80 年代的兴起，迫使许多发展中国家减少了它们的农业保护。正如先前提到过的，农业保护被认为导致了不具竞争力的粮食谷物的过量生产，以及如园艺产品那样竞争性的出口产品的生产不足，从而阻碍了这些国家收入的最大化（于是乎食品消费）。但很少被提及的是，发展中国家的许多食品本不具有国际竞争力，这通常是因为富裕国家们大量补贴它们自己的农民，以生产和出口这些食品。即使农业贸易自由化对小农户们的负面冲击被承认了，这些冲击也被视作暂时的问题，被认为能够为经济的整体增长所解决。

贸易自由化与在投入市场和农业政策其他领域的公共干预的减少相结合的时候，其结果就是粮食生产的毁灭 29。作为一个后果，国家的粮食安全（以及包括许多农民在内的许多穷人的粮食安全） 被损害了 30。这正是我们在最近的世界粮食危机里所目睹到的。许多农民的收入稳定性遭受了负面冲击。那些只有有限的能力实现多样化的农民们，或者离开了乡村，或者回到了政府支持更少、改善生活的机会也更少的传统农业。

4.2.1改善销售和加工的措施

使用更好的投入来生产更多的农产品原料是重要的。但农民最终的收入如何，则严重依赖于生产出来的农产品是如何加工处理，以及在何处以何种方式销售。

对农产品销售进行公共干预的一个重要方面，是监管分销链中的寡头行为。这会使农民们获得更好的价格。公共干预的另一个重要方面，是提供和/或补贴某些公共产品。这些公共产品对在收入更高的地区销售农产品必不可少。它们包括交通运输基础设施（例如公路、港口、以及日益重要的机场）、销售信息（例如市场需求量、目标市场的流行口味）、以及根据种类或出产国做品牌包装（前者如“蓝山咖啡”，后者如“哥伦比亚咖啡”）。当然，这些投入也可以被生产商协会或者农民合作社所提供，而政府只通过对这些组织提供法律和金融帮助，进行间接干预。

在销售上还有一些投入，虽然不是公共产品，但费用高昂（例如仓库、冷藏设施、食品卫生安全性的测试设施等）。政府要帮助小农户们获取这些投入，可以采取的措施包括提供更容易的信贷，或者如今天的富裕国家们在历史上所做的那样，推动农业合作社以集中资源团购。

除了更好的营销，对农产品更好的加工处理也对提高农村收入非常重要。对农产品原料进行相对简单的加工处理，可以显著地增加价值，从而推动工业化和整体经济发展。黄油和奶酪为牛奶生产者带来更高的价值。出口活家畜不如出口生肉利润高，出口生肉不如出口处理过的肉（如培根肉）利润高。处理过的棕榈油售价远高于未处理过的棕榈油。诸如此类，林林总总，不一而足。

加工处理不但增加价值，也减少浪费。蔬菜瓜果如不罐装、干燥、或冷冻，则在不能及时销售的情况下只能腐败丢弃。例如据估计在加纳，20%-40%的农产品因未经处理而被损失掉（加纳的案例研究）；而在印度，据估计约 40%的蔬菜瓜果在丰收后损失掉了 (World Bank, 2008, p. 126)。发展农产品加工业，也对创造利润更高的农村非农业工作很重要。对于没有或者只有很少土地、主要靠打工维持生计的人来说，这尤其有帮助。

出于这些原因，二战后早期的许多发展中国家都试图对农产品销售进行干预，并推动农产品加工业。有些干预措施没有产生良好结果，例如加纳的国有农产品加工企业。“新传统智慧”过去常常强调这些干预的失败，并建议发展中国家放弃国家营销委员会，并把国有的农产品加工业私有化。但贸易自由化，尤其是工业品关税的削减，迫使很多发展中国家初生的农产品加工企业倒闭了。

与此同时，私有化和放松管制并没导致从国家手中接管了销售和加工功能、充满活力的私营公司的出现。这是因为这种私营公司也需要公共的支持。这些支持包括更好的基础设施（对销售公司而言）和保护性的关税（对农产品加工公司而言）。

幸运的是，看起来“新传统智慧”的支持者们也意识到，要使发展中国家的农民们，尤其是小农们，能够把他们的产品卖得更好，并增加更多的价值，光有市场力量的自由发挥是远远不够的。例如《世界发展报告2008》（第5章）清醒地认识到，市场并不会在国家干预被移开后自动地萌发出来。不但如此，它还对销售方面的公共干预和公私伙伴关系提出了一系列建议。但它对农产品加工业的类似干涉则不那么积极明确，这可能是因为它不愿意支持保护性的工业政策。

销售渠道的现代化

在大多数发展中国家，糟糕的交通隔断了农业市场，使得各地的商人们具备了垄断或者寡头地位， 能够从农民身上榨取更多。在佃户比例很高的国家里，地主常常也充当农产品商人。这使得他们对小农户的议价能力更强。对此问题的一个显然解决方案，是改善交通运输基础设施并整合全国市场，以使各地的买主们失去大部分议价能力。

但通过提供道路和其他交通运输基础设施来整合市场，是一个缓慢的过程。所以政府可以刻意地向市场引入替代买家以削弱现存的垄断势力。象在丹麦、日本和韩国这样的国家里，合作社扮演了这个替代买家的角色，尽管在这些国家里，国家通过主粮的强制性政府采购（东亚）或者国家出口销售局（丹麦）对农业进行了深入的干涉（见图表11）。令人惊讶的是，即使在理论上奉行自由市场的智利，其国家销售机构也保护小麦小农户们免受占据寡头地位的面粉厂的欺负。大型私营企业，包括来自富裕国家的外国公司（如超市），也能够制衡在当地占据垄断地位的、传统的高成本商人。

不但如此，如果替代买家规模较大，能够直接（或至少不需要太多的中间渠道就）接触到消费者， 农民们的收入就会因交易成本的下降而增加：交易的数目会减少，单位交易成本也会降低。

当然，一项“非传统的”销售安排对小农们的净利益取决于替代买家的类型。如果买家是不以盈利为目的农业合作社，小农们就有可能获益。而国营销售机构在这方面的记录则好坏掺杂——它们常被用来从农民身上挤走盈余。如果代替传统商人的买家是大型私营公司，（尤其是全国性乃至国际性的连锁超市），它们或许会通过其更低的单位销售成本和更好的质量管理技术而使小农户们受益。但这些益处有多大，依赖于相关各方的相对议价能力。一方面，这些大型公司们比当地的商人们具有更多的垄断能力，这使得它们具备更大的压榨小农户的潜力。另一方面，如果小农户们被组织成合作社，他们就能比各自为战时获得更好的买卖。

产品质量管理

产品质量管理即使对如小麦这样简单的产品也是一件麻烦事；这就是加拿大在一战期间建立了小麦销售局的原因 (Turner, 1949, p. 595)。加拿大随后通过 1939 年的《农产品合作销售法案》，把所有农产品都覆盖于这项计划之下（第 595 页）。

加工处理过的农产品与未经加工过的农产品相比，需要更多的产品质量控制，尤其是对于出口产品而言。进口农产品、尤其是进口加工处理过的农产品的国家，通常更富裕，其产品质量和卫生标准也更高。满足这些标准所需要的实验和检测超过了小农们的能力范围。但不能满足这些条件将意味着出口农产品的国家要么不能出口，要么其出口产品会因为质量不稳定，而以比它们的平均质量所应得的价格更低的价格出口。

今天的富裕国家们在历史上解决农产品质量管理的问题，是通过农业销售合作社或国家出口销售局 ——或者本质上由二者合二为一的产物（例 如在20世纪 30 年代至50年代之间的丹麦）。丹麦政府与黄油出口合作协会一起，对黄油规定了质量标准(Murphy, 1957, p. 364)。政府对培根肉采取了更间接的手段——它通过政府支持的培根肉质量竞赛来激励质量的提高 (Murphy,1957,p.364)。在 1932 年和 1933 年，丹麦为 以下产品设立了出口局：牛、肉类、黄油、奶酪、鸡蛋、家禽、马、稻草、和土豆(Murphy,1957, pp. 367-368)。

部分是为了应对来自丹麦的竞争，荷兰政府在 1889 年引入了黄油质量控制 (Knibbe, 1993, pp. 164-165)。最初，警察被授权采集黄油样品并检查其质量。法律随后被修改以惩罚违反标准者（1902年和 1908 年）；到 1903 年，一个专门的黄油研究站被建立起来，职业的检查员也开始上班了。

政府还补贴了弗里斯兰省农业协会检查黄油制作过程的一项计划；该计划到1912年覆盖了 90% 的黄油产量。1900年，为了应对美国的一项新规定，荷兰政府建立了植物病理学研究所。1902年， 一个专业的肉类质量控制研究所被建立起来了 (Knibbe,1993,pp.165-166)。

瑞典出口黄油的质量，主要由瑞典全国奶制品协会负责维护。该协会垄断了奶制品的出口，并受国家农业局严密监督 (Ytterborn, 1938, p. 191)。在美国的纽约州，奶制品和屠宰业的质量由州政府负责监管(Colman, 1965, pp. 43, 49)。

图表 13：赞比亚的合同农业

20 世纪 90 年代，随着合作社和国家资助的销售机构的倒闭，合同农业在赞比亚出现了。这种形式的农业在如辣椒粉、蔬菜、棉花、葵瓜子、以及大豆这样的高附加值农作物上最成功。

一种最常见的形式是“提供资源的合同”，也即由加工或者销售公司向农民们提供生产过程中需要用到的资源。合同发放机构向生产者提供投入，生产者则用产品来偿付。

另一类合同是“管理和收入保证合同”。该类合同通过“远期合同”以一定的价格和质量供应某种产品。农民们不需在丰收后自行寻找买主。

棉花工业提供了一个特别有意思而又重要的例子。一家棉花公司向一个企业家提供生产所需的各种投入；该企业家在当地挑选一些农民，并把这些投入转交给这些农民；这些农民则按照合同生产一定数量的棉花。农民必须把棉花供应给该名企业家，而该名企业家又必须按合同把棉花交给提供给他生产投入的棉花公司。这种安排运作良好，其成本还原率很高（在某些年份可超过95%）。这一情况一直持续到 2005 年。在该年，由于赞比亚货币升值，轧棉厂不得不降低了它们的收购价， 这导致了农民的反抗。

今天，发展中国家资金不足的政府们，常常难以向农产品（尤其是出口用的）提供足够的质量控制服务，尤其是卫生和植物病理学上的测试。例如在赞比亚，难以满足卫生和植物病理学标准是阻碍其农产品出口的一个主要因素；而赞比亚农业部却不能提供令人满意的测试服务，即使在农业部与赞比亚出口种植者协会携手合作的情况下（赞比亚的案例分析）。

今天，随着所谓的“合同农业”或“外包种植计划”的兴起，出口产品质量控制获得了新的渠道。大型私有公司，通常是跨国公司，保证以一定价格购买一定数量的产品，从而减少了小农们的销售成本，并替他们保证了一个最低收入。这些公司还常常向农民们提供贷款以购买各种投入（例如种子和化肥）。它们在帮助农民提高产品质量时，确立了更严格的产品质量标准，从而使产品容易出口到质量标准和售价更高的富裕国家市场。合同农业在赞比亚的棉花和出口蔬菜上，被认为相当成功（赞比亚的案例研究）。

加工处理

虽然农产品加工可以增加产品价值并创造额外就业，小农户们却不常投身于此，即便其价值显而易见（如把牛奶加工成黄油）—— 这是因为农产品加工需要超过小农经济能力的资本投资。对出口产品的资本要求也许更高，因为需要满足更工业化、更富裕国家的更高的质量和卫生标准。

今天的富裕国家中，丹麦也许是发展农产品加工业最成功的例子了。在19世纪后期，丹麦的农村合作社集体建设牛奶和猪肉加工设施，由此很成功地发展了以出口为导向的黄油和培根肉工业。合作性质的奶制品厂于 1882 年出现，合作性质的培根肉厂则开始于 1887年。

瑞典的肉类包装协会在 1899 年出现，并以丹麦的类似协会为榜样。大约在20世纪开始之时，荷兰的合作社成功地发展了牛奶、土豆淀粉和糖的加工业 (Knibbe,1993, p. 150)。日本也在20世纪20 年代通过合作社推动农村的农产品加工工业（如牛奶加工）。

智利自从 1990 年的民主过渡以来，国家农业发展研究所作为小农户们的机构，为集体的农产品加工和销售提供了包括投资基金在内的特别帮助。一项有意思的计划是通过类似于“合同农业”的方案，把小农户们和农用工业联系起来。在这项计划中，国家农业发展研究所通过合作的农用工业发放技术支持和贷款。这使得农民们在播种时就获得了安全的合同、公平的价格、和技术支持（智利的案例研究）。

5. 结论

要改善今天的发展中和转型经济体的农业政策，我们可以从历史中获益良多。这并非简单地检视发展中和转型国家的历史，以发现什么做对了什么做错了。实际上，从今天的富裕国家的农业政策史中，我们也可以学到很多东西。这是因为在这些富裕国家的早期发展阶段，他们不得不处理困扰今天的发展中国家农业部门的同样问题。这些问题包括土地使用权、土地退化、土地的分散化、农业科研、推广服务、农村信贷、灌溉、交通运输、化肥、种子、价格与收入稳定性、贸易冲击、农产品加工和销售，等等。在这份报告里，我们展示了今天的富裕国家们在历史上曾使用过的各种政策，并试图从中为今天的发展中和转型经济体获得经验教训。

这份报告显示，许多成功的政策干预超越了“新传统智慧”的推荐，甚至与之背道而驰。这种推荐在过去的四分之一世纪里统治了农业政策和其他政策：

所有这些都表明，如果我们对历史更为严肃地加以吸收利用的话，今天的发展中国家的农业政策工具箱的内容会得到极大的丰富。

那些成功地向农业部门输送了其关键性需要的制度形式，有很多种。各种输送方式在不同国家都有成功：公共供应（例如美国的农业科研，荷兰的推广服务，越南的灌溉，墨西哥的种子培育，德国的农村信用）、私营供应（例如赞比亚通过合同农业的销售服务、埃及的农机服务）、由国家补贴的私营供应（例如智利的农业保险、 荷兰的某些科研）、公私合营的伙伴关系（例如瑞典的灌溉）、合作社（例如丹麦黄油和培根肉的加工与销售、德国的信用合作社）、国家与合作社的伙伴关系（例如加纳的农村银行、丹麦的出口营销、韩国的化肥供应）。这表明“公共部门对决私营部门”的标准两分法正在阻碍我们的政策想象力。

我们的研究也显示了这些输送模式很多失败的案例。加纳对农产品加工的公共供应在20世纪 80 年代之前悲惨地失败了。私营部门的供应也在如下国家的如下方面遭到了引人注目的失败：后社会主义匈牙利的化肥供应、后社会主义乌克兰的农业教育、以及后改革时期的加纳的推广服务和化肥供应。有时候公共部门和私营部门会在同一领域失败，这意味着问题的根源比单纯的所有制形式要来得深刻——赞比亚的农村信贷和加纳的种子供应就是这样的例子。许多发展中国家的合作社也不是很 成功，这给合作社造成了负面印象。

所有的这些例子都表明采取务实做法的重要性，而不是被“支持国家干预”或者“支持私营部门” 的意识形态束缚住手脚。事实上，这些成功故事的一个共同特征，是政策制定人愿意选择不完全符合任何特定意识形态框架的解决方案。一个特别有趣的例子是智利。在皮诺切特将军的军事政变之后，智利迅速地贯彻实施了“新传统智慧”政策的极端版本。但随着时间的流逝，智利意识到了这些政策的局限性，并慢慢加强了几乎所有关键性领域的公共干预，这些领域包括推广服务、补贴信贷、价格稳定性措施、灌溉、农业保险、以及农产品销售。这些变化从军政府时期开始， 并被随后的民主政府所加强。

我们的报告还显示，各国积极从国外进口和修改各种政策与制度创新，并发展出自己的创新，是非常重要的：

我们的报告显示了我们可以从历史中学到多少——不只是从发展中和转型国家那里，也从曾处于和今天的绝大多数发展中国家相似的发展水平的富裕国家那里。历史把我们从“政策想象”中解放了出来，因为它显示了那些对农业发展曾产生过正面效果的政策和制度，其范围比任何特定的意识形态立场所愿意承认的都要宽广，无论这些意识形态是20世纪 80 年代之前的国家主义还是赞成市场的“新传统智慧”。历史还显示，无论是19世纪的德国还是过去几十年间的智利，对于所有的农业成功故事来说，有一样东西是非常重要的：愿意试验各种新政策和新制度，愿意从其它国家的成功中吸取经验教训并在此基础之上加以改良提高。31

（全文完）

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反思农业公共政策——历史的经验（上） | 张夏准

反思农业公共政策——历史的经验（上） | 张夏准

背景简介：本文是CHS对张夏准（Ha-Joon Chang）1博士《反思农业公共政策——历史的经验》全文的翻译，分为上下两篇，上篇参见：反思农业公共政策——历史的经验（上） | 张夏准。译者授权风云之声首发。

参考文献：

24【原注 14】公共投资作为一个整体每年增长 12.2%。与 1926-1934 年之间 1.6%的增长率相比，是一个巨大的提升（墨西哥的案例研究）。

25【译按】The Grange，1867 年，上密西西比河谷兴起了自称“国家农牧业保护者协会”的农民组织，外界称之为“格兰奇”，该组织以保护农民的利益为宗旨之一，在多个州都设有分会。——据《纽约时报》2011 年 3 月 5 日文章In New Food Culture, a Young Generation of Farmers Emerges。

26【原注 15】动物饲料有同样的质量控制问题，并可以从类似的政府规章中获益。19 世纪后期的纽约州政府就对动物饲料作出了质量控制 (Colman, 1965, p.4)。

27【原注 16】然而，当价格冲击太大时，即使价格区间也可能不够。例如，为了应付最近食品价格的急剧增长（这是由中国和其它快速增长的国家日益增加的需求、以及对生物燃料的需求的急剧增长所引起的）， 象越南这样的主要大米出口国家，也因为忧虑国内穷困消费者买不到大米而禁止了大米出口。

28【原注 17】根据国际标准，德国的保护措施并不算特别的高 (Blackbourn,1997,p. 317)。它不但使容克地主阶级获益，也使大中型农户们受益（第 316 页）。但它在随后的恢复中并不特别关键（第 317 页）。

29【译按】彭博社 2008 年 5 月 14 日以《世界银行摧毁了洪都拉斯的基本谷物》为题，报道了世界银行根据“新传统智慧”制订的政策对洪都拉斯农业造成的毁灭性伤害（World Bank ‘Destroyed Basic Grains’ in Honduras）。

30【译按】墨西哥作为玉米的发源地，在实行《北美自由贸易协定》之后，其作为主粮的玉米生产受到了美国玉米以低于成本价 20%-30%的倾销 (Gonzalez, et al., 2009)。与此同时，美国的生物燃料公司进入墨西哥后，控制了墨西哥的部分玉米生产，为 2007-2008年间墨西哥玉米价格上涨 4倍起了推波助澜的作用。美国公共广播系统（PBS）的“前线”节目（Frontline）为此做了专题报道：《玉米饼经济学：粮食还是燃料？》（Tortillanomics: Food or Fuel）。

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