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☑ 裁判要点
人民法院在审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。关于本案涉及的行政行为的程序问题。
☑ 裁判文书
裁判文书网发布日期：2019-12-11
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申10358号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王树臣，男，1936年4月17日出生，汉族，住黑龙江省讷河市××镇六合委1组。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：黑龙江省讷河市人民政府。住所地：黑龙省齐齐哈尔市讷河市新和街与文府路交汇口。
法定代表人：宋阳，该市人民政府市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省齐齐哈尔市人民政府。住所地：黑龙江省齐齐哈尔市建华区新明大街**。
法定代表人：李玉刚，该市人民政府市长。
第三人：尹宝文，男，1968年3月13日出生，汉族，住黑龙江省讷河市××镇六合委1组。
第三人：刘伟，男，1984年9月14日出生，汉族，住黑龙江省讷河市××镇六合委1组。
再审申请人王树臣因诉黑龙江省讷河市人民政府（以下简称讷河市政府）国有土地使用权处理决定、黑龙江省齐齐哈尔市人民政府（以下简称齐齐哈尔市政府）行政复议一案，不服黑龙江省高级人民法院（以下简称二审法院）（2019）黑行终136号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
王树臣向黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销讷河市政府作出的讷政处决字（2017）001号《关于王树臣、尹宝文、刘伟国有土地使用权的处理决定》（以下简称《决定》）及齐齐哈尔市政府作出的齐政复决（2018）10号行政复议决定书（以下简称行政复议决定书）。
一审法院查明：王树臣与尹宝文、刘伟系前后院邻居，王树臣的房屋在南侧，尹宝文、刘伟的房屋在王树臣房屋的北侧并临街。王树臣有东西两座房屋，1996年11月获得(1996)第6476号国有土地使用权证，该证土地使用面积3748.80平方米。2011年，尹宝文、刘伟以黑龙江省讷河市国土资源局（以下简称讷河市国土局）为王树臣颁发的国有土地使用权证侵犯其合法权益为由诉至黑龙江省讷河市人民法院（以下简称讷河市法院），请求予以撤销。该院经审理认为，讷河市国土局为王树臣颁发的国有土地使用权证主要证据不足，将该证予以撤销，并责令讷河市国土局六个月内为王树臣补办土地使用权登记并颁发土地使用权证书。2014年8月19日，讷河市国土局作出《关于王树臣、尹宝文、刘伟国有土地使用权的处理意见》（以下简称《处理意见》）。王树臣不服，向讷河市法院提起诉讼。该院经审理认为，应由乡级人民政府、县级人民政府处理且该《处理意见》缺乏陈述、申辩、告知程序，撤销该《处理意见》。2015年5月11日，讷河市政府再次作出《关于王树臣、尹宝文、刘伟国土地使用权的处理意见》（以下简称《使用权处理意见》），王树臣不服向一审法院提起诉讼。一审法院经审理认为该《使用权处理意见》缺少对王树臣的告知程序，撤销该《使用权处理意见》，责令重新作出处理决定。2016年5月19日，讷河市政府作出讷政处决字(2016)001号国有土地使用权的处理决定。王树臣不服，向一审法院提起诉讼。一审法院以讷河市政府给王树臣陈述、申辩权利时间没有届满，撤销了讷政处决字(2016)001号国有土地使用权的处理决定，责令重新作出处理决定。2017年4月18日，讷河市政府作出《决定》，其主要内容为：1.王树臣房屋东西两侧、房屋南侧按原使用界线确权，房屋北侧按墙皮北3米往南为界确权，其中法定使用面积为每个房屋250平方米，共500平方米，超出部分为临时用地；2.王树臣房屋北侧3米至尹宝文、尹爽房屋南2米、刘伟房屋南6.02米，为国有土地，未确定使用权；3.尹宝文、尹爽、刘伟房屋南合法使用面积之外填平部分，未经审批，不得使用。2017年6月10日，王树臣向一审法院提起诉讼。一审法院因王树臣不服讷河市政府作出的处理决定，其未对该《决定》申请行政复议，直接向法院起诉于法无据，驳回王树臣的起诉。王树臣上诉至二审法院后撤回上诉。2018年3月26日，王树臣针对《决定》向齐齐哈尔市政府提起行政复议。2018年6月16日，齐齐哈尔市政府作出行政复议决定书，维持讷河市政府作出的《决定》。2018年6月29日，齐齐哈尔市政府向王树臣送达了行政复议决定书。2018年7月9日，王树臣向一审法院提起行政诉讼，要求撤销讷河市政府作出的《决定》和齐齐哈尔市政府作出的行政复议决定书。
另查明，讷河市政府作出的讷政处决字(2016)001号国有土地使用权的处理决定被撤销后，讷河市政府于2017年3月23日，对王树臣进行了调查。2017年3月25日，讷河市政府对刘伟、尹宝文进行了调查。2017年3月30日，讷河市政府作出讷政处告字(2017)1号行政处理告知书，将处理意见及当事人享有的陈述和申辩权利进行了告知。当日，讷河市政府向尹宝文及刘伟进行了送达，以中通快递方式向王树臣进行了邮寄送达。王树臣、尹宝文、刘伟未提出陈述和申辩。2017年4月18目，讷河市政府依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第九条、第十六条第二款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条，《黑龙江省土地管理条例》（2015年修正）第三十八条第二款、第三款的规定，作出《决定》。当日，讷河市政府向尹宝文、刘伟进行了送达，以中通快递的方式向王树臣进行了邮寄送达。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权发生争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案中，王树臣与尹宝文、刘伟住南北邻居，王树臣于1996年11月取得的国有土地使用权证因没有宗地档案，权属来源不清，被讷河市法院判决撤销。王树臣因此与尹宝文、刘伟关于土地使用权发生争议，因当事人协商未果，讷河市政府具有对王树臣、尹宝文、刘伟土地使用权纠纷作出处理的法定职责。《黑龙江省土地管理条例》（2015年修正）第三十八条第三款规定：“城市近郊和乡政府所在地以及省属农、林、牧、渔场场部的宅基地，每户不得超过250平方米。”本案中，王树臣的两座房屋座落于讷河市××镇所在地。王树臣的房屋南侧及东西两侧的土地使用权未发生争议，应按原使用界线确权。王树臣的房屋北侧原有土坑虽经其整理、使用多年，但王树臣未取得合法的土地使用权、结合王树臣东西邻居房屋北侧分别为3米和2.8米及城市近郊和乡政府所在地的宅基地，每户不得超过250平方米的规定，讷河市政府以王树臣房屋北侧按墙皮北3米往南为界确定土地使用权，法定使用面积每个房屋250平方米,共500平方米，超出部分为临时用地的国有土地使用权处理决定符合上述法律规定。王树臣要求依据《黑龙江省土地管理条例》（2015年修正）第十九条的规定将争议土地使用权确认给其使用的理由不符合法律规定，不予支持。讷河市政府作出的讷政处决字（2016）001号国有土地使用权的处理决定被撤销后，讷河市政府经过调查调解后作出行政处理告知书，向王树臣、尹宝文、刘伟告知其处理意见及应享有的陈述和申辩权利，后依法作出《决定》并向当事人送达，该程序符合律规定。齐齐哈尔市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。一审法院于2018年11月9日作出（2018）黑02行初33号行政判决：驳回王树臣的诉讼请求。
王树臣不服，向二审法院提起上诉，请求撤销一审判决及讷河市政府作出的《决定》。二审法院认可一审法院查明的事实，以与一审基本相同的理由，于2019年4月24日作出（2019）黑行终136号行政判决：驳回上诉，维持原判决。
王树臣不服，向本院申请再审，请求依法撤销二审判决，撤销讷河市政府作出的《决定》；依法在尹宝文、刘伟房前7米确权发证；将李立新等人移送监察机关查处；要求讷河市政府赔偿经济损失、精神损失费20万元。主要的事实与理由为：原一审、二审判决错误，讷河市政府作出的《决定》违反法定程序、适用法律错误，《决定》的依据是伪造的，该《决定》未告知其陈述、申辩等权利。
本院认为：本案的争议焦点为讷河市政府作出的《决定》的合法性及齐齐哈尔市政府作出行政复议决定的合法性。
首先，人民法院在审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。关于本案涉及的行政行为的程序问题。
其次，王树臣要求在尹宝文、刘伟房前7米确权发证；将李立新等人移送监察机关查处以及要求讷河市政府赔偿经济损失、精神损失费20万元的请求超出了一审诉讼请求范围，本院不予审查。
综上，王树臣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人王树臣的再审申请。
审判长 梁凤云
审判员 张 艳
审判员 张 剑
二〇一九年九月二十五日
法官助理 赵 瑞
书记员 吴 冉