去年父亲节，“天下说法”曾经就湖南溆浦的一起土地行政登记纠纷案予以重点关注，通过抽丝剥茧的讲述，给大家呈现了一位八旬老人多年为之奔走的艰难诉讼历程。文章发出以后，引起舆论关注，当地有关部门也上门慰问老人。有感于其维权不易，我从其提供的一堆材料中整理思路，替其写了再审申请书，提交给最高人民法院。
最高人民法院认为，本案的再审依据是《行政诉讼法》第九十一条第四项以及第九十二条第二款。法律是这么规定的，“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：……（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的。”“最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……发现有本法第九十一条规定情形之一……有权提审或者指令下级人民法院再审。”
也就是说，最高人民法院认为原判决裁定适用法律、法规确有错误，决定直接提审。按照程序，最高人民法院也可以指令下级法院再审的，但直接提审，说明最高人民法院对此案的重视。为与同行交流和研究，分享我去年写的《再审申请书》全文，希望听到更多宝贵的建设性意见。对了，开庭时间和地点是：明天上午，最高人民法院第一巡回法庭（深圳）。
行政诉讼再审申请
申请人信息、被申请人信息、再审请求部分略，仅复制事实与理由部分。
再审申请人的父亲易著财于1982年为了方便开饮食店，与同村的周先平自愿互换土地。易著财用自己在枫树坳的自留地与周先平沙坪的0.14亩地进行调换耕种。1984年发放农村土地承包证时，沙坪0.14亩土地就是写在易著财的土地承包证上的。次年，易著财跟周先平的弟弟周先高也兑换了0.05亩，并在兑换来的土地上，经过批准先后修建了有六个门面的房屋，有建房用地许可证明。
《中华人民共和国土地管理法》颁布实施后，溆浦县人民政府于1987年5月对个人非农用地进行清理，易著财家的房屋经过重新清理确认，通过了正常的审批程序，补办了相关的审批手续。1989年溆浦县地籍档案中，《个人建房用地清理登记表》记载的三位再审申请人易志明、易兰、易芳用地面积分别为70/70/80，1992年溆浦县人民政府给易家颁发的三本《集体土地建设营地使用证》，证号分别为岗集建（土）字第1032、1033、1034号。所载面积与前述一致。
2014年11月13日，溆浦县人民政府作出溆政处撤字（2014）2号《溆浦县人民政府关于撤销易志明等三人所发集体土地建设用地使用证的决定》，撤销对易志明、易兰、易芳三人分别颁发的《集体土地使用证》（岗集土字第1034、1033、1032号），由溆浦县国土局收回该三本《集体土地建设用地使用证》并予以注销。再审申请人不服，向怀化市人民政府申请行政复议，2015年5月5日，怀化市人民政府作出怀府复决字（2015）36号行政复议决定，维持溆浦县人民政府作出的（2014）2号撤销决定。
怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第73号判决撤销溆浦县人民政府作出的溆政处撤字（2014）2号决定，撤销怀化市人民政府作出怀府复决字（2015）36号行政复议决定。该判决在查明事实的基础上作出了完全正确的裁判。被申请人上诉后，湖南省高级人民法院又错误地撤销了怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第73号判决，驳回了再审申请人的诉请。我们认为，湖南省高级人民法院的终审判决应当通过再审予以纠正，理由如下：
一、本案证据支持再审申请人拥有争议宅基地并经合法程序确认
终审判决也无法否认的事实是，本案第三人周先平在溆浦县岗东大桥沙坪的0.14亩地，系三申请人的父亲易著财于1982年用自留山换来。另0.05亩地，是1985年易著财与周先高互换而来。在长达二十年的时间里，双方无争议。易著财也提供了当年记载上述地块的土地承包证。这一事实，在怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第73号判决第14页的“本院经审理查明”部分已得到确认。
易著财于1985年在争议地上修建房屋，由1987年岗东乡人民政府批准，补办了建房占地审批手续，并交纳罚款1030元。易运兰、易芬取得的《宅基地使用证》均为溆浦县人民政府颁发。《溆浦县个人建房用地清理登记表》也记载了三位再审申请人的用地情况，其中易志明80平米，易运兰70平米，易芳70平米。1992年，溆浦县人民政府向三位申请人颁发了《集体土地建设用地使用证》，证上记载土地基本情况与《个人建房用地清理登记表》记载的内容一致。
我们认为，溆浦县人民政府1992年颁发给三申请人的《集体土地建设用地使用证》是根据1986年的《土地法》和1989年的《土地登记规则》作出的具体行政行为。其基础事实是申请人和第三人双方对该土地无争议，权属明确。申请人取得《宅基地使用证》合法有效，建房审批手续完整。在颁发《集体土地建设用地使用证》的过程中，争议土地经过了申报、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书等程序。上述程序，并不由三申请人左右。其中，先由各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查，再对土地权属、面积、用途等逐一全面审核，填写审批表，并由土地管理部门将审核结果予以公告。公告期满，土地所有者、土地使用者及其他土地权益有关者未提出异议，报经人民政府核准，进行注册登记，最后由人民政府颁发土地证书。上述程序合法有效，应该得到法律确认。
土地权属是否清晰，是实体问题，土地登记程序是否存在瑕疵，是程序问题。在本案中，实体问题是非常清晰的，这也是一审法院作出正确裁判的基础。
二、行政程序中存在的瑕疵，应作有利于行政相对人的处理
溆浦县人民政府、怀化市人民政府决定以及湖南省高院判决撤销《集体土地建设用地使用证》的依据，是1989年《个人建房用地清理登记表》中乡镇政府及县土地管理机关审查意见栏目均为空白。
首先，上述《个人建房用地清理登记表》在1989年填写后，一直保存在土地管理部门的档案中，并非个人持有，1992年颁发《集体土地建设用地使用证》时就应该审查过《个人建房用地清理登记表》，符合条件才予颁发。当时并没有任何机构或个人对此持有异议，认为发证依据不全，或者提出审查意见空白。那么，上述空白是在1989年登记时就存在，还是在1989年至1992年期间形成，抑或从1989年至2013年都存在，不得而知。不能排除该空白是在2013年溆浦县人民政府撤销《集体土地建设用地使用证》之前文件被人为篡改或调换。因为档案资料保管在政府部门，相应的举证责任以及后果应由政府部门承担，而不是由完全不知情的行政相对人承担。
其次，按照一审法院的意见，地籍调查和权属审核是土地管理部门的法定职责，溆浦县国土资源局应根据三申请人的土地登记申请进行地籍调查，并对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批意见。如果由于溆浦县国土资源局不负责任，导致溆浦县人民政府未经地籍调查和权属审核程序即向三申请人颁发《集体土地建设用地使用证》，则溆浦县人民政府发证程序的问题应由溆浦县人民政府承担，申请人无责。颁发《集体土地建设用地使用证》这样的具体行政行为，是需要由一系列法律事实和依据作为支撑，多个行政行为集合组成一个最终行政行为。只要各个环节的具体行为，如报批手续都是合法的，那么政府撤销最终行政行为就是错误的。
再次，即使承认因土地管理部门的工作失误，造成溆浦县人政府发证程序存在瑕疵，该瑕疵也并没有达到应予以撤销最终行政行为的程度，完全可以通过补正方式完成。因为时间的久远，过去发生的具体行政行为所依据的材料，不一定能完全保管完善，一直存在。本案土地报批是在上世纪80年代，距今已近三十年，很多原始材料都没有电子化，存在遗失、缺损、变动的情况。如果现在发现有些土地在几十年前审批的材料遗失，是否就大规模地撤销土地证？当然不可能。土地审批程序是线性的，在这种环环相扣的程序行为中，前一环节即使材料遗失也不影响事实，何况这个依据的材料还是始终由政府保管的。申请人依照程序合规地完成整个取得土地证的过程，就不存在任何自身的原因被撤销。而颁发土地证的政府机关，也完全没有必要因为历史材料的遗失、缺损或者变动而撤销已经做出的行政行为，只需要补正和完善其中的环节即可。
三、被申请人撤销土地证不符合土地行政登记基本原则
《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”这一规定的目的是为了保持行政许可的稳定性，避免行政行为朝令夕改，影响政府公信力。本案中，三申请人及其家人在涉案争议的土地上建房居住了三十多年，所有建房手续、土地手续均合法，就应受法律保护。除非有公共利益的需要，可以依法变更或撤销，但也应对申请人进行补偿。
被申请人撤销的理由是违反法定程序，并在上诉中认为是“不可补正的程序违法”，这是对造成《个人建房用地清理登记表》存在瑕疵原因的曲解。该《个人建房用地清理登记表》的审批程序在土地管理部门，如果审批栏为空白，则无法通过审核，被颁《集体土地建设用地使用证》，因此应根据审理流程和结果认为土地管理部门的意见是同意，如果空白，则可以补正为同意。被申请人上诉时提出易志明在发证时被抽调到乡国土所帮忙，认为于公于私都不会在自家土地登记资料上存在瑕疵，这是对申请人工作的误解和人格的污蔑。1989年土地登记造册时易志明才刚满18周岁，有什么权力让各级政府以及国土局通过层层审批，违法发放土地证呢？当年有七八个人抽调到乡国土所，只是进行房屋面积测量和政策宣传等一些基础性工作，申请人所在村的测量和登记是另有其人负责，易志明根本接触不到，于公于私都与易志明无关。
被申请人把颁发《集体土地建设用地使用证》的行为定性为行政确认，这是错误的，该行为属于行政登记。只要土地的权属合法、有依据，即使登记的行为存在瑕疵，最多也只能认定程序违法，但不能撤销《集体土地建设用地使用证》。认定违法只是一种负面评价，不必然产生撤销的结果。我们找到了一个跟本案案情一样的关于《集体土地建设用地使用证》行政诉讼案，朱瑞芳与富县人民政府集体土地建设用地使用证纠纷，陕西省高级人民法院（2016）陕行终421号二审行政判决书，其判决理由如下：“上诉人认为被上诉人颁证时未经过公告，程序违法，在当时历史情况下，颁证程序瑕疵，不影响富土集建（交龙王庙）字第022号集体土地建设用地使用证的有效性。”也就是说，在当时历史情况下，颁证程序瑕疵，并不影响《集体土地建设用地使用证》的有效性。这应该是土地行政登记基本原则，而本案恰恰违反了这一原则。
四、二审法院错误地适用了《湖南省行政程序规定》
湖南省高级人民法院在二审判决书中认为，原审“认定事实基本清楚，但适用法律错误”，说明二审已经确认了一审法院认定的事实，认可土地权属明确。但二审法院依据的《湖南省行政程序规定》系湖南省人民政府于2008年4月17日颁发的第222号令，属于地方政府规章，在法律位阶上显然低于1986年的《土地法》和1989年的《土地登记规则》。申请人获颁的《集体土地建设用地使用证》是依据当时有效的全国人大法律和国土局法规，被申请人却依据时隔二十年后地方政府发布的地方法规予以撤销，美其名曰“自行纠正”，被申请人才真正属于适用法律错误，二审认可这种违法也属适用法律错误。
法无溯及力的原则要求国家和政府不能用当前制定的法律指导人们过去的行为，更不能用当前的法律处罚人们过去从事的当时是合法而当前是违法的行为，以限制国家权力的扩张与滥用，维护社会秩序的稳定性，保护人们期待的信赖利益。这是法治的基本原则之一。该原则的例外，就是“有利追溯”原则，即如果先前的某种行为或者关系在行为时并不符合当时法律的规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。湖南省高级人民法院适用新法撤销过去合法的《集体土地建设用地使用证》，可谓反其道而行之，完全是“不利追溯”，逻辑完全错误。
综上所述，申请人认为湖南省高级人民法院作出的（2016）湘行终1161号《行政判决书》错误明显，应当予以纠正，恳请贵院依法再审改判，以维护申请人的合法权益。
此致
最高人民法院
再审申诉人
2017年7月22日
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