战国变法内容之一是权力的规制化。商鞅初见秦孝公时，以“帝道”、“王道”阐发策论，秦孝公毫无兴趣，不时地打瞌睡，还责怪引荐商鞅的人，当商鞅以“霸道”论述“强国之术”时，秦孝公一连聆听几天而不厌烦。新官僚制的创设，正是战国时期“强国之术”的重要内容。不同于商周的世卿世禄，新官僚领取俸禄，接受考核，职位有任期限定，职权有范围限定，官僚之间以科层制形成官僚体系。战国秦汉以后监察制度的发展正是以权力规制化为前提。
▍专职监察官的制度演进：以御史为中心
秦始皇统一天下后，在秦制基础上进行制度的整体划一，并对官吏提出明确的任职要求。1975年，湖北云梦睡虎地秦墓发掘出土了一批法律文书，时间断限在秦统一前后，其中《语书》、《为吏之道》两篇明确记述了对官吏的要求。《为吏之道》开篇即言：
凡为吏之道，必精洁正直，慎谨坚固，审悉毋无私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。严刚毋暴，廉而毋刖。
可见秦制以“道”为政治伦理根基，对为吏者提出了德性要求。循于“为吏之道”，监察机制便不再囿于制度逻辑的自我演绎之中，而是具备了价值合理性。易言之，在早期官僚制的成型阶段，监察制仍然是在“政”与“教”两个维度下展开。
就“政”而言，监察的首要对象是从中央到地方的全体官僚。秦制中，御史大夫负责文书与监察事宜，御史中丞为其副职。御史府有属官侍御史，掌内廷档案与对百官的监察。侍御史之外，还有监御史、郡监和监军御史，他们常被派出都城以监察郡县与军队。御史诸官之所以兼掌文书与监察，乃是秦政以文书治国所致。御史综理群臣奏章、内廷档案及地方上计，须案覆详实，故而申发出对百官的监察、考核、弹劾之权。
虽然秦朝御史大夫为上卿，在地位上低于丞相，但是却常与丞相、太尉并举，这表明监察体系在秦制中处于与军事体系、行政体系相并立的位置上。也就是说，在权力结构中，监察体系具有相对的独立地位。秦以后，历代监察机构名称虽有所变迁，监察体系趋于复杂化，但是御史机构作为监察体制的核心地位并未动摇过。故而从制度的演生来看，秦以后的监察制度基本以秦制为蓝本。
东汉时，御史机构发生了变化。御史大夫改称司空，成为“三公”之一，脱离了原来的监察专职。御史官署以御史中丞为最高长官，改称“御史台”，又称为“宪台”。御史台文属少府，少府掌衣服宝货珍膳等皇帝私人事务。这种调整在一定程度上显示出皇帝对监察机构的重视。御史台将此前的秘书工作移交，成为专门的监察机构。御史也成为专门的监察官员。
御史台作为最主要的监察机构一直延续隋初。隋炀帝增设司隶台、谒者台，与御史台共掌监察。唐朝废谒者、司隶二台，以御史台为最高监察机构。武则天时曾改御史台为左肃政台，增置右肃政台。唐玄宗时，以东都洛阳御史台称东都留台，亦称东台或留台。御史台设御史大夫一人，从三品；御史中丞二人，正五品上。御史大夫不常置，御史中丞为实际长官，一人负责京城御史台事务，一人负责东都留台事务。御史台下辖有三院：台院、殿院、察院，长官分别为侍御史、殿中侍御史、监察御史，合称三院御史。三院御史各有分工，侍御史主弹奏，殿中侍御史主殿廷秩序，监察御史主巡察。
宋初御史台沿袭唐制，设三院。元丰改制后，三院职事出现了合并的趋势，台院侍御史班位尊崇，职权事务则集中于察院监察御史。此外，宋代监察体制发生的重大变化是御史台和谏院的职能开始混同，二者合称“台谏”。谏院原本以皇帝为谏诤对象，宋代以之并行御史之职。在任职上，谏官与御史也常互相兼任。宋真宗曾下诏设置谏官、御史各六员，每月须一员奏事，但却并未按谏官、御史来区分奏事者。宋仁宗将谏院的人事权收归君主，宰相不得干预。谏官从政事堂独立出来，以弹奏百官为主要职掌。台谏不仅不再受政事堂约束，而且在实际政治运作中成为制约宰相行政的重要机构。
明朝初年仿效元朝制度设立御史台，洪武十五年（1382）更置都察院。洪武十七年（1384），都察院定级为正二品衙门，设左右都御史、左右副都御史、左右佥部御史、各道监察御史等。明宣宗宣德十年（1435），全国定位十三道，设监察御史110人。都察院被称为风宪衙门，地位很高，都御史与六部尚书并称为七卿。都察院除都御史有权纠劾百官外，所属监察御史有权直接向皇帝弹劾官员，而不必关白都御史。这在政治运作中直接提升了监察御史的权势。
与宋代御史台和谏院职能混同、合称“台谏”相类似，明太祖除了设置御史台（都察院）之外，还设置六科言官，御史与给事中合称“科道”。在制度规定上，六科对应于尚书六部，每科设都给事中、左右给事中、给事中。对于六部之事，六科既能于朝班之中面奏皇帝，也可封章弹劾。此外，六科对朝堂上的诸多事宜都有权进行评议。明朝六科是独立的机构，与其他衙门不相统领。六科衙署原在大内，与内阁相对，后因火灾移至午门外。六科衙署在政治空间中所居的位置，是六科言官在政治运作中重要性的象征。明代六科言官相对独立的地位，与宋代谏院颇为类似。
从秦朝御史大夫与丞相、太尉并立，到宋代台谏制约政事堂，再到明代科道的独立性，这些都表明在中国的政治传统中，监察官自成体系发展，监察制度在政治制度中始终居于相对独立且十分重要的位置上。
▍监察对象的范围与监察权的行使
在权力的规制化过程中，百官纲纪是最主要的监察内容，此外，王侯僭制、学术不正、豪强范禁、大狱重囚也都在监察范围之内。易言之，从封爵贵族到士大夫，从朝廷官吏到社会领袖，都在监察之列。因而除御史机构之外，历代王朝还会设置特任的监察官监察特定的对象。纳入监察纠劾的标准，除了刑律之外，还有礼制。
战国变法以来虽然形成了新官僚阶层，由其掌握政治权力，但是封爵制并未退出历史舞台。历朝历代均有一个封爵的勋贵集团，他们依据血缘与门荫制度凝聚为具有世袭性的贵族阶层。这个贵族阶层享有制度规定的特权，但其行为却时常越出制度规定，因而在权力规制化的过程中，他们也成为监察的重点。特别是居于贵族顶端的皇族宗室，他们的活动不仅会在社会层面产生影响，而且还会影响政治的稳定，因而通常朝廷设置专门的监察官予以监察。曹魏时，这种监察官称为“监国谒者”。南朝设置典签监督方镇诸王者，典签负责向皇帝密报诸王的言行。监察宗室的官员常常握有很大的权势，曹植曾被监国谒者奏劾“醉酒悖慢，劫胁使者”，于是便被治罪、贬爵。南朝人曾说，出镇诸王，在典签面前如同囚犯。齐明帝剪除出镇诸王，令诸王的典签下手，诸王竟无一人相抗。古代朝廷对宗室贵族的监察虽然有巩固政权的目的，但毕竟是将贵族阶级的特权纳入到权力规制之中，是制度演进的结果。
对于百官的监察，除了御史机构之外，汉代还有尚书左职官员、司隶校尉兼职监察。丞相府有司直，辅佐丞相监察朝官。东汉时，因尚书台（属少府）侵夺宰相之权，由尚书令、尚书左丞取代司直，负责监察百官。东汉司隶校尉监察都城内各色中央官，同时又监察京畿诸郡的地方官。司隶校尉属官有都官从事，主察百官之犯法者，其权势之大，甚至“掊击贵戚”。汉代所形成的多机构、彼此牵制的监察体系在魏晋南北朝时期继续发展。魏晋以后，尚书台成为全国政务机构，地位远较东汉为高。尚书左丞主要监察尚书台内官员，但也监察御史中丞、司隶校尉，同时也接受御史中丞、司隶校尉的监察。监察官也被置于监察网络之中，这是中国政治制度的重要创造。
除以尚书左丞、御史中丞、司隶校尉为长官的监察机构之外，曹操任司徒时，曾在地处邺城的司徒府内设有“刺奸主簿”一职监察百官，权势远高于许都的汉廷御史中丞。魏晋时代，延续曹操旧例，在公府之内，设营军、刺奸等员。此外，散骑诸官（散骑常侍、散骑侍郎等）原为皇帝的专任规谏官，后来也在职能上侧重于“掌禁令，纠诸逋违”。
政治体制之外的社会势力也是监察的重点。在秦汉以来的治理思想中，地方豪强被视作潜在的威胁政权的社会势力。前文所言司隶校尉之职初设于汉武帝征和四年（公元前89年），其设职动机之一便是打击长安周边的三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河东、河内、河南）、弘农诸郡的地方豪强。在此之前，汉武帝曾划分十三州部，每州设刺史一职，刺史奉诏六条察州。六条诏书中的第一条便是监察强宗豪右，对其田宅逾制、以强凌弱、以众暴寡的行为予以纠劾。另外五条虽然是针对二千石的地方官，但其内容也主要是监察郡太守是否有阿附豪强的种种非义之举。此外，汉武帝时以打击地方豪强著称的酷吏张汤，时任御史大夫。可见从御史府到司隶校尉，再到刺史部，皆以监察地方豪强的不轨行为作为其主要职责。
普通民众的违禁行为也被纳入监察范围之内。三国时期曾设校事一职专职监察，其监察范围不限于百官，还下达于民众。校事监察的范围非常广，如曹操下达“禁酒令”之后，校事即负责监察违禁饮酒的行为。校事直接对皇帝（或权臣曹操）负责，所以执行力非常强，也是当日朝野最为忌惮的监察官。
中国古代监察官的职权兼具执法权与司法权。如秦始皇三十五年坑儒事件中，负责案问诸生的便是御史。次年东郡黔首立石“始皇帝死而地分”，秦始皇又遣御史逐问。御史的执法权、司法权在西汉时得到进一步的明确。汉宣帝设置绣衣御史治理大狱，绣衣御史具有侦破、缉捕、审讯与断案的权责。汉宣帝还以侍御史二人为治书侍御史，执掌法律文书，评判决狱是非。这是赋予监察官司法监督权。唐代御史大夫、御史中丞除受理御史奏弹之事外，遇重大案件，与刑部尚书、大理卿组成三司，联合审理，也可奉帝命审查囚徒。三司会审为后世所继承，成为重要的审判制度。明代时，都察院与刑部、大理寺合称“三法司”，都察院的司法权在制度与观念中都得以确定。
正因在历代以来的监察理念及实践中，王侯、百官以至于庶人都有可能被纳入到监察对象，违法与失礼皆属监察范围之内，同时监察、司法行为还相互混融，故而监察权的发展实质上蕴含着权势扩大的倾向。到了明朝，监察机构视为“天子耳目风纪之司”，监察主体成为君主。在这一指导思想下，不仅监察权呈扩大之势，而且在官僚体系之外另辟监视体系，形成的独特厂卫制度。卫，是指锦衣卫。厂是指东厂以及短暂设置过的西厂与内行厂。在现代学界的研究范式中，厂、卫不被视为监察机构，但是如尊重历史语境，因明朝皇帝自居为监察主体，故而厂、卫在事实上是最高监察权在法外的延伸。厂、卫行动不受行政法规制约，对官僚集团及庶民的监视常与侦查、缉捕等行动相连，在这个意义上与通常的监察机构有异。
锦衣卫为皇帝亲卫，成立于明太祖洪武十五年（1382），其职责中有缉捕、刑狱之事。锦衣卫有权侦缉除皇帝之外的全体臣民，但在侦得情报之后，需要具情向皇帝上疏。因锦衣卫权力太大，明世宗时将其侦缉范围限定在不轨、妖言、人命、强盗等重事之上。与锦衣卫职责相似的是东厂、西厂、内行厂。其中东厂延续时间最长。成祖永乐十八年（1420），东厂设立于北京东安门北，由宦官统领，主要职责是监视官府及百姓。东厂不仅到官府、城门等处访缉、坐记，而且听记会审大狱、考讯，将所获情报送入宫中。厂、卫之间互相监察。
如果以制度政治学分析明代厂、卫的出现，可以看出这是以官僚制的运转为背景的。经由长期的制度变迁，官僚机构已经演生为一个相对独立、相对封闭的体系。官僚集团一方面以奉公守法为公开的行为准则，一方面又以趋利避害为实际的行为方式，其结果是既使政治运行无法达成制度目标，又培育出一个虚耗政治资源的寄生阶层。这一寄生官僚阶层常在体制的名义下以共谋的方式消解责任、强化自由裁量权，乃至公器私用。皇帝居于官僚集团之外，其意志不仅难以为官僚集团所贯彻，而且常在执行层面被曲解以强化官员个人的权力。朱元璋起自民间，对官僚体制弊端的切肤之感，故当其建立明朝之后，便将吏治视为攸关国运之事，这是其在官僚体系之外、动以法外特权来监督、推动官僚机器运转的原因所在。
▍监察制度的德性取向
在商鞅为秦孝公策论“帝道”、“王道”、“霸道”时，秦孝公其实并未认为“霸道”具有价值优先性，之所以选择“强国之术”，乃是基于效率优先的原则——既然“帝王之道”无法在短期内实现，那么就必须选择最能成就事功的“霸道”。对于秦孝公的选择，商鞅明确表示，秦选择了“霸道”，故而“难以比德于殷周”。《史记》的这段记述表明，在权力的规制化过程中，从德性主义的立场看，秦制在终极价值领域是悬空的，这便为汉代以后的德治主张提供了制度上的成长空间。
在德治维度上，监察制度不仅仅需要服从“政”的原则，而且还需要具有“教”的意义。即使是在秦制中，亦非遵循法无禁止即可为的消极治吏原则，而是提倡“为吏之道”。如所周知，东汉以后的历代官僚逐步儒家士大夫化，政治运作中的循道原则被不断强化。与对贤能政治的认同相应，监察制度中纠察、弹劾的一面则为官僚集团所恶，监察官员常遭到官僚集团的排斥与报复。如西晋时周处任御史中丞遭朝臣所恶，朝臣借氐族齐万年起兵之际，迫使周处上战场，并设计使其死于战争之中。魏晋南北朝的门阀士族都不愿意出任监察官员。御史中丞只有中等士族愿意出任，高门士族不愿就任此职。御史台中的第二等职官治书侍御史，很少由士族担任，至于侍御史、殿中侍御史，都是寒人出任。再如，散骑诸官原本地位非常高，与门下省诸官合称“黄散”，但自从南朝将散骑诸官演变成从事各种“逋违”事务的监察官后，散骑诸官与御史台诸官一样，受到门阀士族的轻视，地位快速下降。哪怕刘宋孝武帝、梁武帝下诏令“简授时良”充任散骑诸官，也没有人愿意响应。这就造成监察官员主要由没有政治背景、家族背景的寒人出任。
宋代是政治思想的变革时期，依托科举制度而形成的新官僚士大夫在政治运作中以道义为依归，无论是政治评价，还是朝堂党争，都被纳入道德话语中予以言说。谏官独立于政事堂之外，主要职掌由劝谏皇帝转为纠察士风，并获得“风闻言事”的特殊权力，正是宋代监察制度侧重于向“教”这一层面发展的产物。所谓“风闻言事”，是指台谏可依据风闻奏事，不必提供风闻的出处，即便风闻失实，也不当被皇帝或宰相追责治罪。这意味着监察权的施行由消极的司法救济转向了积极的施政参与。台谏言事在制度中独立于相权，在实践中牵制宰相行政，也正可看作是官僚体制中“教”之于“政”的关系。因台谏在制度上居于道义高地，故而其对官员的监察蕴涵着道德褒贬，官员的违规与失德成为一体两面之事。
台谏的监察权力与道德话语相结合，使得台谏纠察、弹劾成为左右政局的关键因素。北宋庆历年间，枢密使夏竦遭到御史中丞王拱辰等人的弹劾便致罢免。进奏院案更是充分展现了台谏监察权与话语权的威力。该案缘于提举进奏院的苏舜钦在进奏院祠神后以卖公文废纸的钱筹办宴会、招待馆阁享以妓乐，其间王益柔作《傲歌》，有“醉卧北极遣帝扶，周公孔子驱为奴”之句。此事性质本不严重，但是在台谏的弹劾与舆论导向下，苏舜钦以监守自盗的罪名削籍为民，其他与会者均遭处置。因苏舜钦为杜衍、范仲淹领导的革新派核心成员，进奏院案牵连甚深，成为庆历新政夭折的关键所在。
在明代制度中，科道不仅要在“政”的层面审查各衙门公文案牍，审计钱粮账簿，而且要在“教”的层面监察科举、学校，科官还要充当科举考官。正因科道身兼“政”、“教”的双重职能，故而其对百官的考察评价具有法制与道德两个维度。拉开晚明党争大幕的“癸巳京察”事件，其实反映了监察制度“政”、“教”双重性所带来的制度困境。
所谓“京察”，是每六年举行一次的京官考核。五品以下的京官由都察院都御史、考功司郎中会同吏部尚书主持考察。癸巳年为万历二十一年（1593），主持该年京察的吏部尚书孙鑨、考功郎中赵南星等将“一时公论不予者贬黜殆尽”。“癸巳京察”重视“公论”，被誉为历届京察中最公正的，然而在京察中利益受损的官僚发动政争，明神宗不仅处分了孙鑨、赵南星，还将上疏营救赵南星的官僚全部贬谪，一时间“善类几空”。明神宗推翻京察结果自有法理基础，亦是监察制度运作中“政”原则的体现，但这一翻案却否定了“公论”，罔顾监察制度中“教”的原则，因此在实质上是动摇了监察制度的根基。明朝朝廷可以贬黜官员，却无法控制士林舆论。士林则按“癸巳京察”中的立场与表现，将官员分作正与邪。“正”与“邪”的道德话语成为晚明党争的价值标准，这反而瓦解了整个官僚体系“政”的运转。可以说，监察制度乃至官僚制度中“政”与“教”平衡关系的打破是晚明政权崩溃的内在根由之一。
▍小结
中国的监察制度具有十分久远的历史传统。
从制度的形式演变来看，战国秦汉以来至于明清的监察制是权力规制化的结果。一方面，监察制度属于官僚制度中的组成部分，另一方面监察机构又相对独立演化。
从权力运作的角度来看，中国古代的监察制度又有其特殊性，首先，监察对象以行政官僚为主，但是包括封爵贵族、学者士大夫、地方豪强、乃至于普通民众在内的几乎社会全体。其次，在其权力行使中，同时兼具执法权与司法权。这是因为监察以追求治道思想中的实质正义为目标。比如，豪强，这种对监察结果的追求所引发的制度变迁，使得监察制度的演生并非完全服从于制度内部逻辑，制度的演变始终是向社会开放的，制度的好坏也是置于社会治理的实效中予以检验的。
从政教关系来看，秦制中悬置了监察制度中的德性问题。汉代以后，随着官僚儒家化，监察制度中“教”的面向被提出且强化，至宋明时监察权的施行由消极的司法救济转向了积极的施政参与。监察权力与道德话语的结合使得监察官成为政治得失、风教厚薄的评判者，在事实上深度参与了从政环境的营造。但“政”与“教”毕竟是监察制度的两个面向，其平衡关系一旦打破，对于政治生态而言则是毁灭性的。晚明党争政局与朝政的崩坏从反面证明了“政”与“教”平衡关系的重要性。
文化纵横
打赏不设上限， 支持文化重建
（长按识别二维码打赏）
进入微店
本文已参与“最佳评论计划”，入选留言者，有机会获得赠书
閱讀更多 文化縱橫 的文章
