江蘇省人民檢察院6月13日召開新聞發佈會，副檢察長汪莉對《江蘇省人民檢察院關於推進公益訴訟工作的指導意見》做了解讀。
一、江蘇檢察公益訴訟進展及《意見》出臺的背景和目的
江蘇作為首批試點省份，全省檢察機關認真貫徹落實高檢院的工作部署，結合江蘇實際積極探索實踐、依法穩妥推進。自2015年7月至2018年5月，共辦理檢察公益訴訟案件1955件，其中辦理訴前程序案件1789件；辦理提起訴訟案件166件。先後辦理了全國首例檢察機關提起的民事公益訴訟、全國首例法院開庭審理的檢察機關提起的民事公益訴訟、全國首例英烈保護民事公益訴訟以及全國首例進入二審程序等一批典型案件，探索實踐了全國首起通過在全國媒體公告的方式履行民事公益訴訟訴前程序、探索實踐了運用督促履職令履行行政公益訴訟訴前程序等做法，為公益訴訟立法提供了實踐樣本，促進了依法行政，維護了國家利益和社會公共利益。
在推進檢察公益訴訟工作中，我們也發現存在一些問題亟待解決：一是部分檢察機關司法理念沒有適應新時代的要求，還存在著等案上門，被動監督的思想；二是線索發現難、調查難、鑑定難、公益損害修復難等問題制約著公益訴訟工作的開展，需要對症下藥，提供辦案工具箱；三是面對公益訴訟這項新增職能，檢察隊伍的能力水平還不能完全適應；四是地區發展不平衡，需要對公益訴訟工作進一步進行謀篇佈局，加強與相關職能部門的溝通協調，開展有針對性的工作指導。為此，省院劉華檢察長多次指示要加強研究，制定推進全省公益訴訟工作的指導性意見。省院組織力量開展專項調研，廣泛徵求意見，起草了本《意見》。2018年5月31日，省檢察院檢委會2018年第7次會議審議通過了《意見》。
二、《意見》的主要內容、特點及相關條款解讀
▐ （一）主要內容
《意見》分為三章共16條，第一章為總體思路和工作要求，共2條；第二章為解決問題的工作措施（也即辦案工具箱），共8條；第三章為組織保障，共6條。
▐ （二）主要特點
《意見》具有四個方面的鮮明特點：
一是理念新。《意見》第1條為總體思路，集中體現了開展公益訴訟工作的新理念，提出要轉變工作理念，創新工作方式。要樹立“督促之訴”和“協同之訴”並重的發展理念，既積極推動行政機關主動履職糾錯，又善於抓住典型實現起訴一件、警示一片，達到雙贏、多贏、共贏的效果；要堅持以開拓創新、主動監督、積極作為的發展理念指導公益訴訟工作，增強檢察儀式感，提高社會“見檢率”；要改變民事行政監督坐堂辦案、等米下鍋的傳統辦案模式，立足職能主動出擊。
二是要求實。《意見》第2條，對各級院尤其是“一把手”提出了明確的要求，要求各級院檢察長要守土有責，對所在轄區的山水林田湖草底數、汙染源、危險源情況以及國土、食藥等領域的公益保護現狀要做到心中有數，加強調研分析，向地方黨委提供服務經濟社會發展的檢察方案。檢察長要親自辦理重大有影響的公益訴訟案件，增強辦案的親歷性，排除辦案中遇到的阻力。此外，《意見》第三章就辦案組織、隊伍能力建設、裝備和信息化建設、經費保障、目標考核、宣傳引導等也提出了明確要求，如明確要求將公益訴訟調查取證、鑑定評估等費用作為辦案經費納入年度預算、明確對於公益訴訟嚴重不作為的檢察院不得評先評優。
三是吸收與創新並重。《意見》對我省試點工作以來的許多創新性、可複製的做法進行了集中提煉並加以吸收，體現了公益訴訟的江蘇經驗。如鑑定評估中的專家輔助人機制、運用“訴前圓桌會議”等方式開展行政訴前督改、探索運用多種方式推動公益損害修復等做法，在實踐中均取得了很好的效果。同時，建立巡查制度、建立公益損害觀察員制度等條款則體現了工作機制的創新。
四是可操作性強。《意見》第二章集中體現了辦案工具箱作用，分別對線索發現、線索管理、調查取證、調查協作、調查保障、鑑定評估、訴前督改、公益損害修復作了條目式的規定，列舉了具體解決問題的方案，方便辦案人員在遇到相關問題時可以按圖索驥，對症下藥，具有可操作、可複製，可督查的特性。
▐ （三）相關條款解讀
《意見》第二章集中體現了工具箱作用，有不少創新舉措，對開展公益訴訟工作具有較強的指導性，這裡主要為大家解讀相關的工具箱條款。
1、線索發現和線索管理。為解決線索發現難的問題，《意見》第3條規定了五種方式：一是完善舉報機制。建立全省統一的公益訴訟舉報電話，運用12309檢察舉報熱線受理群眾線索舉報，推廣“公益眼”、“隨手拍”等移動實時在線舉報平臺，鼓勵和引導公眾積極參與。二是建立巡查制度。由各基層院院領導帶隊，民行部門牽頭，會同控申、法警等部門，赴轄區內化工企業密集區、環境汙染高發區、盜伐濫伐盜採濫採各類資源重災區開展月度巡查和隨機巡查；巡查中發現的問題應及時向行政機關反饋，並督促行政機關依法履行職責。三是建立公益損害觀察員制度。設區市院、基層院建立公益損害觀察員制度，從汙染多發區群眾、媒體人、社會綜治網格員、社區和相關行業中選聘熱心人士擔任公益損害觀察員，走專群結合路線，拓寬線索發現渠道。四是建設公益訴訟信息管理平臺。省院牽頭建立公益訴訟線索收集、管理、運用平臺，加強與行政執法部門的協作配合和數據對接，綜合運用大數據、互聯網、人工智能等提高線索的發現能力。五是加強與監察委的協作配合。建立日常聯絡機制、信息互通機制、聯席會議機制和證據交換機制，強化線索的發現、移送、磋商、處置。線索發現制度集中體現了開拓創新、主動監督、積極作為的發展理念，是總體思路的具體化。
此外，《意見》第4條還就加強線索科學管理，要求建立分級分層的線索統一管理機制、線索篩選分析評估制度、線索跟蹤督辦制度等三項機制。
2、調查取證。
《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規定了公益訴訟的調查方式，根據辦案需要，《意見》第5條另行規定了明察、暗訪和技術調查等三種調查取證方式，特別強調要積極探索運用便攜式汙染檢測設備、無人機航拍、藉助衛星遙感等科技手段方式進行調查，提高線索比對和取證固證水平。
《意見》第6條規定了調查協作的三種方式，為了防止貽誤調查取證的時機、提高調查取證的效率，有效藉助公安等部門的調查手段，分別提出要探索建立刑事案件立案偵查、審查逮捕階段提前介入機制和強化與公安機關以及環境等行政執法部門的聯動，建立檢察機關提前介入環境資源損害調查機制。此外，根據《最高人民檢察院關於指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定（試行）》，本條還特別規定了專家參與協助調查的方式。
3、鑑定評估。為解決鑑定評估週期長、費用高、民事和刑事鑑定要求標準不同等問題，《意見》第8條予以了規定。一是提出會同有關部門制定公益訴訟鑑定評估的特別規定，二是強調建立專家庫，發揮專家輔助人的作用。三是為最大限度避免補充鑑定、重複鑑定，提出推動刑事訴訟與民事公益訴訟鑑定評估的有效銜接，分別研究明確刑事案件與公益訴訟案件辦理的司法鑑定需求，在司法鑑定中同步提出。
5、公益損害修復。針對現實中修復難的問題，《意見》第10條予以規定。此條也是基於實踐創新的集中提煉。一是提出了補植復綠、增殖放流、勞役代償、土地復墾等公益損害創新性修復方式，要求責任主體自行修復，推動監管主體履行職責。二是倡導建立公益損害異地修復基地，對於原地無法修復的，在異地建立修復基地開展集中修復，在修復公益損害的同時，起到辦理一起案件，警示教育一方的預防作用。三是就推動公益損害賠償基金管理制度提出了倡導性意見，同時強調了檢察機關不得設立基金管理賬戶，不得直接管理基金。
三、關於《意見》的貫徹落實
下一步工作中，省院將重點推進《意見》的貫徹落實，使得《意見》的要求儘快落地見效，真正發揮對公益訴訟工作的助推器和工具箱的作用。
一是加強學習培訓。各級院黨組都要認真組織學習《意見》，深刻領會《意見》內涵，結合各地實際推動《意見》實施。省院將適時組織專題培訓，就具體貫徹落實提出明確要求。
二是以實際成效落實《意見》要求。各級院黨組要落實一把手工程，聚焦黨委政府關注、人民群眾反映強烈的重點領域，從線索發現入手，深入開展巡查等工作，強化線索的發現、調查取證等工作，綜合運用訴前程序、提起訴訟等方式，加大公益訴訟工作推進力度，切實實現對公共利益的保護。
三是加強督促指導。省院將加強對下工作指導，對《意見》執行中過程中出現的問題，及時研究解決。對各地行動緩慢的，將加強督促檢查，強化問責。
江蘇省人民檢察院關於
推進公益訴訟工作的指導意見
建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨中央作出的重大決策部署和檢察制度的重大創新，是檢察機關支持促進和服務社會經濟發展的重要著力點，是“三大公訴”的重要組成部分。為進一步推進檢察公益訴訟工作，結合工作實際，制定指導意見如下。
一、 明確發展思路，把握工作要求
1、總體思路。認真貫徹落實習近平總書記關於“檢察官作為公共利益代表”的重大論斷，以科學的發展理念為指引，聚焦重點難點問題，創新方式方法，切實維護國家利益和公共利益，走出一條具有江蘇特色的公益訴訟之路。
----轉變工作理念。樹立“督促之訴”和“協同之訴”並重的發展理念，既積極推動行政機關主動履職糾錯，又善於抓住典型實現起訴一件、警示一片，達到雙贏、多贏、共贏的效果。牢牢把握公益保護這一核心，堅持以開拓創新、主動監督、積極作為的發展理念指導公益訴訟工作，增強檢察儀式感，提高社會“見檢率”。
----堅持問題導向。聚焦檢察公益訴訟發現難、調查難、鑑定難等難點問題，建立公益訴訟辦案工具箱，突出解決制約公益訴訟開展的瓶頸問題。
----創新工作方式。改變民事行政監督坐堂辦案、等米下鍋的傳統辦案模式，立足職能主動出擊，探索建立多渠道的線索發現長效機制。加強與相關部門的溝通協調，建立有效的內外協作的調查取證機制、多元化的訴前督改機制，形成公益保護的最大合力。
2、工作要求。
----各級院要將公益訴訟列為一把手工程，在人員配置、經費保障、人才培養、公益訴訟平臺建設等方面傾心盡力，推動以生態環境資源保護領域、食品藥品領域為重點的公益訴訟工作。積極推動黨委、政府出臺規範性文件，推動地方人大制定地方性法規，推動與紀檢監察機關建立協作機制，為開展公益訴訟工作創造良好的法治環境和提供製度保障。
----各基層院檢察長對所在轄區的山水林田湖草底數、汙染源、危險源情況以及國土、食藥等領域的公益保護現狀要做到心中有數，加強調研分析，向地方黨委提供服務經濟社會發展的檢察方案。檢察長要親自辦理重大有影響的公益訴訟案件，增強辦案的親歷性，排除辦案中遇到的阻力。
二、聚焦關鍵節點，優化工作措施
3、線索發現。
----建立舉報機制。建立全省統一的公益訴訟舉報電話，利用12309檢察舉報熱線受理群眾線索舉報，向社會公眾公佈公益訴訟受案範圍，方便群眾舉報。推廣“公益眼”、“隨手拍”等移動實時在線舉報平臺，鼓勵和引導公眾積極參與。
----建立巡查制度。重點關注公益損害重點領域、地區、行業，由各基層院院領導帶隊，民行部門牽頭，會同控申、法警等部門，赴轄區內化工企業密集區、環境汙染高發區、盜伐濫伐盜採濫採各類資源重災區開展月度巡查和隨機巡查；巡查中發現的問題應及時向行政機關反饋，並督促行政機關依法履行職責。
----建立公益損害觀察員制度。設區市院、基層院建立公益損害觀察員制度，從汙染多發區群眾、媒體人、社會綜治網格員、社區和相關行業中選聘熱心人士擔任公益損害觀察員，走專群結合路線，拓寬線索發現渠道。
----建設公益訴訟信息管理平臺。省院牽頭建立公益訴訟線索收集、管理、運用平臺，加強與行政執法部門的協作配合和數據對接，綜合運用大數據、互聯網、人工智能等提高線索的發現能力。
----加強與監察委的協作配合。建立日常聯絡機制、信息互通機制、聯席會議機制和證據交換機制，強化線索的發現、移送、磋商、處置。
4、線索管理。
----建立分級分層的線索統一管理機制。省院統一管理全省範圍內有重大影響的公益訴訟案件線索。設區市院統一管理轄區內公益訴訟案件線索，基層院在受理線索5日內應將線索報送設區市院。屬於省院統一管理的線索，設區市院應在受理後7日內報省院備案。
----建立線索篩選分析評估制度。基層院對案件線索開展分析評估，重點圍繞真實性、違法性、可查性、辦案風險等進行審查，提出處理意見。省院、設區市院加強線索的動態分析，強化類案研究，對公益損害集中多發領域，適時組織開展專項行動。
----建立線索跟蹤督辦制度。上級院交辦下級院的案件線索，上級院要確定專人跟蹤督辦，視情采取掛牌督辦或異地交辦的方式推動案件辦理。
5、調查取證。
----開展明察。通過詢問證人、現場勘查等方式開展調查。調查中要注意著裝規範，體現檢察機關代表國家開展公益調查的儀式感。
----實施暗訪。探索通過隱藏身份、目的等方式開展走訪調查，藉助公益損害觀察員開展暗中查訪。
----技術調查。 積極探索運用便攜式汙染檢測設備、無人機航拍、藉助衛星遙感等科技手段進行調查，提高線索比對和取證固證水平。
6、調查協作。
----加強內部協作。強化民行、偵監、公訴等部門溝通聯繫，探索建立刑事案件立案偵查、審查逮捕階段提前介入機制，引導公益訴訟案件的調查取證。
----加強外部協作。強化與公安機關以及環境等行政執法部門的聯動，建立檢察機關提前介入環境損害調查機制，充分發揮各自職能優勢，共同開展現場勘查等調查工作。
----加強專家協作。調查中涉及專門性問題的證據材料或者專業問題的，可以指派、聘請有專門知識的人協助開展調查。
7、調查保障。
8、鑑定評估。
----推動專項司法鑑定。省院協調司法行政部門就檢察公益訴訟鑑定評估作出特別規定，會商解決鑑定評估週期長、費用高問題。
----建立專家庫。省院建立公益訴訟專家庫，由民行部門具體負責籌備、組織和聯繫，規範化開展諮詢、服務活動，充分發揮專家輔助人在公益訴訟中的作用。
----加強刑民鑑定銜接。推動刑事訴訟與民事公益訴訟鑑定評估的有效銜接，分別研究明確刑事案件與公益訴訟案件辦理的司法鑑定需求，在司法鑑定中同步提出，最大限度避免補充鑑定、重複鑑定。
9、訴前督改。
----行政訴前督改。運用“訴前圓桌會議”的方式，解決行政職能交叉情形下督促相關行政主體合力整改問題；運用制發“訴訟風險提示”文書方式，解決提出檢察建議後行政機關仍不積極履職糾錯問題，告知訴訟風險，督促依法履職。
10、公益損害修復。
----督促責任主體自行採取補植復綠、增殖放流、勞役代償、土地復墾等方式進行公益損害修復。推動負有監督管理職責的行政機關依法履行應急處置、代為修復、修復驗收等職責。
----推動和鼓勵各地利用荒山、廢舊礦區等建立公益損害異地修復基地，結合公益損害修復同步開展警示教育。
----推動建立由政府牽頭、相關行政部門與司法機關共同參與的生態環境等公益損害賠償基金管理制度。檢察機關不得設立基金管理帳戶，不得直接管理基金。
三、強化組織保障，形成工作合力
11、辦案組織。公益訴訟案件辦理採取檢察官辦案組方式，一般為固定辦案組，包括2名以上的檢察官、檢察官助理、書記員組成。經檢察長批准，重大有影響案件可以採取專案辦案組方式，抽調公訴等其他部門檢察官參與辦案。基層院可在環境資源領域探索建立“三訴合一”辦案模式，統一辦理涉及公益訴訟的民事、行政、刑事案件。
12、隊伍能力建設。以專業化建設為目標，全面提升線索發現能力、調查取證能力、出庭公訴能力，培養專家型人才。加強隊伍培訓，採取上派下掛相互學習交流的方式，加快培養辦案骨幹。拓寬培養渠道，派員赴法院以及環保、國土、水利水務、食品藥品等行政部門掛職鍛鍊。建立全省公益訴訟人才庫，根據工作需要，省院統一調配使用人才庫人員。
13、裝備和信息化建設。各級院要堅持科技強檢，配齊配好公益訴訟辦案裝備。設區市院要建立調查裝備協作圈，加強對裝備的統籌使用。要加強對大數據、人工智能的研究，積極探索運用信息化手段開展公益訴訟辦案工作。
14、經費保障。各級院要將公益訴訟調查取證、鑑定評估等費用作為辦案經費納入年度預算，加強與財政部門的溝通，爭取經費支持。對於經費保障不足的地方，省院在政法專項經費撥付時應予以傾斜。
15、目標考核。上級院要將公益訴訟工作作為對下級院年度考核的核心數據，提升考核比重，充分發揮考核的引領導向作用，對於公益訴訟工作嚴重不作為的檢察院，不得評先評優。
16、宣傳引導。各級院要加強對公益訴訟工作的宣傳報道，提高檢察公益訴訟工作社會知曉度、認同感、影響力，將公益訴訟打造成檢察機關標誌性職能，作為提高“見檢率”的重要窗口，推動檢察工作長遠健康發展。
2018年37期第1條
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