（一）前言
2016年11月24日，國務院下發《 “十三五”生態環境保護規劃》內容，其中明確指出“大力推進畜禽養殖汙染防治。劃定禁止建設畜禽規模養殖場（小區）區域，加強分區分類管理，以廢棄物資源化利用為途徑，整縣推進畜禽養殖汙染防治。養殖密集區推行糞汙集中處理和資源化綜合利用。2017年底前，各地區依法關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場（小區）和養殖專業戶。大力支持畜禽規模養殖場（小區）標準化改造和建設。”這一指導方針的實施，標誌著2017年作為關停禁養區內畜禽養殖場聲勢浩大的一年，甚至有地方政府喊出了“致力打造無豬鎮”的口號，在這一大背景下，各地方多部門聯動執法，但因各地方政府對方針政策理解的偏差，導致“非禁養區”內合法建設的畜禽養殖場遭受波及，只能被迫關停。
（二）案例
本文擬探討非禁養區內畜禽養殖場私建廠房的合法性分析，首先需引入與明確何為“非禁養區”，根據《畜禽養殖禁養區劃定技術指南（徵求意見稿）》內容規定，禁養區範圍大致包括：（1）飲水水源一級保護區和二級保護區的陸域範圍；（2）國家級和省級風景名勝區；（3）國家級和地方級自然保護區的核心區和緩衝區；（4）城鎮居民區和文化教育科學研究區；（5）依照法律法規規定應當劃定的區域。由此可知，未被劃入以上範圍內的畜禽養殖場所都可稱為“非禁養區”。
（三） “非禁養區”畜禽養殖場內私建廠房的合法性的認定與處理
1. 判定私建廠房的用地性質
根據《土地利用現狀分類》《關於進一步支持設施農業健康發展的通知》中的分類，首先應判斷畜禽養殖場內私建廠房是否屬於設施農業項目用地，設施農業項目用地可分為：生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地三類。
其中生產設施用地是指：規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；育種育苗場所、簡易的生產看護房（單層，小於15平方米）用地等。
附屬設施用地是指直接用於設施農業項目的輔助生產的設施用地。包括：設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地；設施農業生產中必需配套的畜禽養殖糞便、汙水等廢棄物收集、存儲、處理等環保設施用地，生物質（有機）肥料生產設施用地；設施農業生產中所必需的設備、原料、農產品臨時存儲、分揀包裝場所用地，符合“農村道路”規定的場內道路等用地。
規模化畜禽養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內（其中，規模化養牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝。
配套設施用地與本文關聯性不大，在此不作贅述。
只有設施農業項目中地直接用於或者服務於畜禽養殖，符合上述標準的生產設施、附屬設施，屬於設施農用地，按農用地管理，無需辦理農用地轉用審批手續，不視為新增建設用地管理，如不屬於以上分類則需辦理相關手續與審批。
2.審核項目是否辦理了設施農用地手續
辦理設施農用地手續的流程和要求為：（1）簽訂用地協議。從事設施農業建設需要使用土地的，應當由設施農用經營者擬定設施建設方案，與鄉鎮政府和農村集體經濟組織（土地所有者）協商土地使用條件。協商一致的建設方案和土地使用條件向社會公告，公告期結束無異議的，鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者三方簽訂用地協議。涉及土地承包經營權流轉的，經營者應依法先行與承包農戶簽訂流轉合同，取得相應農地的經營權；（2）用地協議的備案，用地協議簽訂後，鄉鎮政府應按要求及時將用地協議與設施建設方案報縣級自然資源主管部門和農業部門備案；（3）嚴格按照備案的建設方案和用地協議，實施規模化養殖。不得擅自改變土地用途，變相將設施農用地用於其他非農建設；不得超過用地標準，禁止擅自擴大設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模；不得改變直接從事或服務於農業生產的設施性質，禁止擅自將設施用於其他經營，各類畜禽養殖等設施建設禁止佔用基本農田。從事設施農業建設需要使用土地的養殖場經營者，應當嚴格按照設施農用地的用地標準、用地政策，主動辦理相應的用地使用手續。
3.違法情形的處理
認定“設施農業項目”用地是否合法時，執法部門會綜合考慮項目是否屬於設施農業項目、是否辦理設施農用地使用手續和設施農業項目建設中具體用地是否符合設施農用地要求和標準等因素進行綜合判斷。
對不符合規定要求開展設施建設和使用土地的，相關部門依據《土地管理法》相關條文進行查處。對於擅自或變相將設施農用地用於其他非農建設；擅自擴大附屬設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模，擅自改變農業生產設施性質用於其他經營的，相關部門在執法查處時，會進行制止、責令限期糾正等措施。
（四） 結語
筆者經常遇到畜禽養殖場經營者未及時向鄉、鎮政府備案，或擅自改變設施用地性質，而被自然資源部門（原國土資源、規劃等部門）認定為違法建築的情況（案例參考：《水城縣國土資源局、陶軍軍資源行政管理：土地行政管理(土地)二審行政判決書》；案號：（2017）黔行終164號），在此筆者提醒廣大畜禽養殖場經營者應避免此問題的發生，做到合法經營，才能在日後的徵地補償中，拿到滿意補償款。
作者|黃晨
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