上诉人（原审原告）：白XX等十八人
委托代理人：北京万典律师事务所 王玲律师、康静律师
被上诉人（原审被告）：山西省人民政府
※基本案情：
上诉人白XX等十八人,系晋中市榆次区（现晋中开发区）X镇X村村民，在村内享有合法的、土地承包经营权。
2015年5月15日,山西省政府作出,晋政地字〔2015〕1XX号《关于晋中市二Ｏ一四年第X批次建设用地的批复》（下称1XX号批复）。
2016年6月，白XX等十八人获知。
7月15日，白XX等认为，该1XX号批复违反法定程序、事实不清，向山西省政府申请行政复议。
7月18日，山西省政府作出，晋政行复不字（2016）X3号《不予受理行政复议申请决定书》（下称X3号不予受理决定书）。
白XX等认为，山西省政府作出不予受理决定书，适用法律错误，遂提起行政诉讼。
太原市中级人民法院一审行政判决：认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，本案所涉的1XX号批复，是山西省政府所作的征收土地决定，属于行政机关最终裁决的行政行为。该最终裁决的行政行为不属于行政复议受案范围，山西省政府作出的X3号不予受理决定书符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回白XX等十八人的诉讼请求。
白XX等十八人不服，上诉至山西省高级人民法院。
※焦点问题：一、省级政府的征地批复，是否属于行政复议受理范围？二、上诉人白XX等十八人，是否具有行政复议申请人资格？
上诉人（原审原告）称：
一审判决认定事实和适用法律错误。山西省政府作出的涉案征地批复并非最终裁决，上诉人依法有权对其申请行政复议。《行政复议法》第三十条第二款的规定，其中，”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地决定”系状语，用于界定最终裁决作出的前提，”行政复议决定”系主语，即该条法律规定的意思是，满足一定条件的行政复议决定是最终裁决，绝非指土地征用决定系最终裁决。被上诉人与一审法院对上述法律规定进行了严重的曲解，将征地批复认定为最终裁决，排除于行政复议审查之外，违反法律规定。
故请求撤销一审判决；依法判令被上诉人履行行政复议职责。
被上诉人（原审被告）称：
一、一审判决认定事实清楚。上诉人提出行政复议申请的请求事项，是山西省人民政府作出的征收土地决定。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。据此，被上诉人作出《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚。
二、一审判决适用法律正确。依据上述事实，征收土地决定属于行政机关的最终裁决。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款”行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，上诉人在2016年7月15日提出行政复议申请，被上诉人于7月18日作出《不予受理行复议申请决定书》并邮寄送达上诉人，符合法律规定。
综上，太原市中级人民法院作出的（2017）晋01行初1XX号行政判决、被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求山西省高级人民法院维持原判决。
上诉人（原审原告）律师观点：
被上诉人作出的，不予受理上诉人的复议申请，构成不履行法定职责。
一、省级政府的征地批复，属于行政复议受理范围。
被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》，与目前行政管理法律与实践脱节：
《行政复议法》第十四条中：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。
省级政府所作出的“征地批复”，其在现实中和法律上，通常等同于《行政复议法》中”征收土地的决定”。
征地批复，其是省、自治区、直辖市政府的具体行政行为。
同时，实践中，绝大多数地方、以及国务院法制办所认可的做法是：
经过同级复议后，形成的复议决定，是向国务院申请裁决的前提依据之一。
而且，国务院法制办，作为国务院办事机构，也已经办理了，大量针对省级政府所作的、征地批复复议决定、申请裁决的案件。
所以，省级政府的征地批复，是属于行政复议受理范围。
二、上诉人白XX等十八人，具有行政复议申请人资格。
根据土地管理法第十条、十四条、六十二条等规定精神，
上诉人白XX等十八人，其承包的土地，在征地批复征收的土地范围内。其作为农村集体经济组织成员，以自己的名义申请行政复议，并无不当。从保护当事人、复议请求权的客观需要，以及全国各地、多数省级政府的实际做法，赋予白XX等十八人、行政复议申请人资格，于法有据。
《土地管理法》规定，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组，作为集体土地的管理者，代表集体行使所有权，可以申请行政复议；农村集体经济组织、村民委员会、村民小组，不申请行政复议的，村民会议、村民小组会议或者村民代表会议，可以决定申请行政复议。在上述主体，均不申请行政复议时，应当允许土地承包经营权、宅基地使用权，受到侵害的农村集体经济组织成员，以自己的名义申请行政复议。
综上所述，法院应认定，原审判决，适用法律不当。
※法院审判：
山西省高级人民法院审理认为：
二审经审理查明，上诉人系晋中市榆次区（现晋中开发区）X镇X村村民，在村内享有合法的土地承包经营权。其土地包含在山西省政府晋政地字（2015)174号《关于晋中市二Ｏ一四年第X批次建设用地的批复》的范围之内。本院经审理查明的其他事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。以上事实有被上诉人山西省政府在原审期间提交的晋政行复不字（2016）X3号《不予受理行政复议申请决定书》、上诉人白XX等十八人向被上诉人提交的《行政复议申请书》及邮寄凭据，上诉人白XX等十八人提交的土地承包经营权证及相关证明、晋政地字（2015）174号《关于晋中市二Ｏ一四年第X批次建设用地的批复》，以及原审庭审及本院庭审笔录等证据在案佐证。
本院认为，本案系针对省级政府征地批复引发相关行政争议的诉讼。主要涉及两个焦点问题，一是省级政府的征地批复是否属于行政复议受理范围，二是上诉人白XX等十八人是否具有行政复议申请人资格。
针对第一个问题，省级政府所作的征地批复在现实中和法律上通常等同于行政复议法第三十条所规定的”征收土地的决定”。根据行政复议法第十四条关于”对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”之规定，征地批复作为”省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”，实践中，相关内容往往已按照土地管理法所规定的征地公告程序公之于众，产生了外化效果。且经过同级复议后形成的复议决定，也是向国务院申请裁决的前提依据之一。同时，国务院法制办作为国务院办事机构，亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。同时，行政复议法第三十条第二款规定了”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，也即省级政府根据其作出的征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可申请复议，且相关复议决定系不可诉的终局裁决。由此可见，如果征地决定（批复）本身被解释为不可复议，不仅与行政复议法第六条第（七）项、第（十一）项有关”认为行政机关违法集资、征收财物......或者违法要求履行其他义务的””认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符，也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。因此，被上诉人在涉案《不予受理行政复议申请决定书》及答辩中称，涉案征地批复属于行政机关终局裁决行为，上诉人申请复议不符合法定申请条件的理由，法律依据不充分，与目前行政管理实践脱节，本院不予支持。
针对第二个问题，根据土地管理法第十条、十四条、六十二条等规定精神，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组作为集体土地的管理者，代表集体行使所有权，可以申请行政复议；农村集体经济组织、村民委员会、村民小组不申请行政复议的，村民会议、村民小组会议或者村民代表会议可以决定申请行政复议。在上述主体均不申请行政复议时，应当允许土地承包经营权、宅基地使用权受到侵害的农村集体经济组织成员以自己的名义申请行政复议。本案中，从本院查明的事实看，白XX等十八人的承包土地在征地批复征收的土地范围内。从保护当事人复议请求权的客观需要以及全国各地多数省级政府的实际做法看，赋予其行政复议申请人资格，于法有据，并无不当。
综上所述，被上诉人作出晋政行复不字（2016）X3号《不予受理行政复议申请决定书》不予受理上诉人的复议申请违反相关法律规定，构成不履行法定职责，原审判决适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，判决如下：
一、撤销山西省太原市中级人民法院（2017）晋01行初1XX号行政判决;
二、撤销山西省人民政府晋政行复不字（2016）X3号《不予受理行政复议申请决定书》；
三、山西省人民政府于本判决送达之日起受理上诉人提出的复议申请。
一、二审诉讼费共一百元由山西省人民政府负担。
本判决为终审判决。
（采晴）
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