新中國成立至改革開放前期中國在退休政策上實行的是一軌制。計劃經濟時期，中國企業基本上都是國有性質，企業職工是"單位人"，在職時的工資、退休後的養老，完全由單位負責。1991年，國務院頒佈了《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。企業職工養老從"單位保障"邁向了"社會保障"。"雙軌制"問題始於1995年，國家率先對企業養老制度進行社會保障改革，實行企業和個人共同承擔為內核的"統賬結合"模式。機關和事業單位未列入改革範圍，依舊由國家財政完全撥付。這就形成了在養老制度上，企業和機關事業單位兩種截然不同的"雙軌"模式。
改革方案說得很清楚，是“制度”並軌
1991年，國務院發佈《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》，要求企業職工納入養老保險制度，並提出國家機關事業單位的養老保險改革由人事部民政部負責、具體辦法另行制定。1992年，人事部下發《關於機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，提出要推進機關事業單位工作人員的養老保險制度改革。
然而此後，企業職工養老保險制度改革很快得到實施，機關事業單位養老保險制度改革卻幾乎沒有實質性進展。
養老保險改革提出後，機關事業單位與企業分道揚鑣
這一拖就是二十多年，直到近日，“機關事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案已經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過”的消息傳來，終於預示著機關事業單位養老保險制度改革要實施了。
但這是不是就意味著養老金“雙軌制”要終結呢？回答這個問題，要先看“雙軌制”的含義。所謂“雙軌制”，即企業職工參加養老保險，退休後領取養老保險金；而機關事業單位職工不參加養老保險，退休後領取退休金。企業養老保險金和機關事業單位退休金的差別有二：1、前者來自職工及其所在單位的繳納，後者來自財政撥款。2、前者“替代率”低，職工退休後每月領取數額不到當年職工月平均工資的40%（參見今日話題《養老“36計” 只能被算計？》）；後者“替代率”高，基本可以保持退休前工資水平。
改革方案指出上述第一個差別將被抹平，即統一“制度”，但並沒有提到“替代率”也將統一。
為了克服改革阻力，“待遇”並軌恐怕不會很快實行
實際上，不管“制度”如何變化，都是形式問題；而“待遇”如何變化，才是實質問題。當事人更關心的是改革後待遇降不降。
如果改革後待遇下降，那麼可想而知會有反彈。不信可以看一看前段時間江蘇省灌雲縣國稅局職工，是如何因為“津補貼被削弱”而維權的。為了防止反彈，近年我們經常看到一句話，就是“改革後確保待遇不下降”。
以醫療改革為例，各地為了讓公務員退出公費醫療，紛紛許諾“確保公費醫療改革後公務員待遇不降低”。比如南京市由財政出資設立了公務員醫療補助基金，對於基本醫療保險最高支付限額以上部分，可以通過醫療補助進行“二次報銷”。
這次的養老金改革，幾乎可以肯定會走“改革後待遇不下降”的路子。請注意改革方案中，提到“養老保險制度改革與完善工資制度同步推進”，這可以理解為改革前將為機關事業單位職工普漲工資，免得改革後在工資中扣除養老保險時“肉疼”。更關鍵的是“職業年金與基本養老保險制度同步建立”，這將解決最核心的“替代率”問題。
職業年金將保障機關事業單位職工的待遇
以職業年金維持待遇“雙軌制”
在我國的養老金政策構架中，基本養老保險、補充養老保險（即職業年金，如果是企業，也叫企業年金）、個人儲蓄是“三大支柱”。
但實際上，職業年金並沒有成為支柱。根據《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，我國共有66120戶企業建立了企業年金，參加職工人數為2056萬人。而去年我國企業戶數約為1470萬戶，全國城鎮職工基本養老保險參保人數為32212萬人，所以為職工設立年金的企業比例不足0.5%，擁有企業年金的職工不到參保總數的7%。
即便是這0.5%和7%，也基本是國企和國企職工。比如《內蒙古晨報》去年曾報道“企業年金作為養老保險的補充制度，在我區發展有七八年，可知道的人並不多。在我區，企業年金大多集中在國企和地方央企，私營企業則嚴重缺席。”
私營企業沒有職業年金，改革後的機關事業單位卻會有，所以實質的“雙軌制”還將維持。按照官方“智囊”、中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文早前的說法，“（機關事業單位）最終應該是職業年金和基本養老保險金之和不低於以前的退休金”。
職業年金
為什麼私營企業沒有職業年金呢？我們可以先看看中國的基本養老保險繳納比例——需要僱主繳納月工資的20%，僱員繳納8%。這個總共28%的比例，幾乎是世界最高水平。“羊毛出在羊身上”，企業給職工的薪資是有限度的，交了社保就得減少“到手工資”，28%的薪水已經上繳，再繳職業年金（職業年金也是企業和職工各繳納工資的一定比例），職工還要不要生存了？所以設立職業年金，是企業不願意、職工更不願意。只有“羊毛不是出在羊身上”的國企，才會“慷慨”的設立職業年金，將其變成職工的隱性福利。
同樣是《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》的數據顯示，儘管為職工設立年金的企業比例不足0.5%，但年金累計結存已達6035億元，是同期基本養老保險累計結存（31275億元）的19%。所以業內戲稱企業年金為“富人俱樂部”的遊戲。這就帶出另一個問題，如果為企業年金免稅，則無異於照顧富人；如果不免稅，則私營企業更沒有設立企業年金的動力。
鑑於這種實情，甚至完全可以懷疑所謂“職業年金作為養老金支柱之一”不過是說說而已，它的真實作用就是改革“買路錢”，當初提出來就是以備安撫強勢群體，好讓他們接受改革。正如醫療改革方案中的“醫療補助政策”，都是為改革留了個“後門”，用來”潤滑“改革阻力。
說得也直白些：“職業年金和基本養老保險金之和不低於以前的退休金，如此維護了這個群體的利益，使他們容易進入到改革的程序當中”。
長遠看，待遇並軌也應該跟上
待遇不併軌的隱憂
說到“雙軌制”的壞處，一個重要方面就是其遏制了人才流動。一個公務員如果辭職去企業，那麼他會失去豐厚的退休後待遇，所以絕大多數公務員不敢邁出這一步。於是在展望養老金改革時，“促進人才流動”就成為一項重要憧憬。可現在以職業年金補充待遇的做法等於“換湯不換藥”，依舊會使公務員留戀高福利而不敢流動。
養老金改革會改變年輕人的選擇嗎？
舊問題沒解決，還可能滋生新問題。由於職業年金的繳納有彈性，所以在國企中已經出現的“肥者愈肥（效益越好的國企、職工社保也越高）”現象，可能被引入機關事業單位。職業年金將會和津補貼一樣，成為隱性福利的一種。
根本上，表面的公平並不能真正安撫人心。就像這些年人們對國企年金的不滿一樣，對機關事業單位年金制度的質疑恐怕將來也不會少。
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