据媒体报道，中央有关部门正在研究制定防控地方政府债务风险的文件，其中包含了对隐性债务认定、摸底、化解等内容。下一步，中央相关部委对地方政府隐性债务有望出台统一口径和标准，也必将推出一系列化解地方政府隐性债务的对症之药，以免债务风险失控。
文 | 应习文（中国民生银行研究院区域经济研究中心负责人）
从1978年改革开放至今，中国地方政府债务的形成轨迹大致可以分为三个阶段：以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方政府投资为主拉动经济。2008年金融危机爆发前，政府投资并不是拉动经济的主要角色，多数地方政府的债务问题并不突出。
2008年国际金融危机爆发后，中国政府为了稳定经济增长推出了“4万亿投资计划”刺激经济发展，这其中大约2.8万亿元是由地方政府筹集，由此，很多地方政府的固定资产投资迅速攀高。政府融资平台也随之如雨后春笋般发展起来，从2008年的几十家，到2010年猛增到一万余家，这为地方政府债务问题凸显埋下伏笔。
从2012年始，受周期性、体制性和结构性因素影响，中国经济下行压力加大，国有企业和民营企业固定资产投资同比增速放缓。地方政府为了减缓经济下行压力，开始通过融资平台，以举债模式刺激经济增长，保障经济平稳运行，由此导致地方政府债务问题更加凸显。
2014年国务院修改《预算法》并出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”），开始严控地方政府债务增量。2015年初，相关部门通过对地方政府性存量债务进行清理甄别，明确地方政府负有偿还责任、也即政府显性债务为15.4万亿元，或有债务、也即后来的隐性债务（即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务）为8.6万亿元。2015年1月修改后的《预算法》正式实施，按照新的政策规定，地方政府只能采取发行债券方式依法适度举债。而地方政府通过融资平台公司、PPP项目、政府投资基金、政府购买服务等“擦边球”方式的违法违规举债，都未纳入地方政府债务管理。
2017年6月审计署公告称，有7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式，存在违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额。12月份又公告称，在江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县，均发现地方政府通过出具承诺函等违规举债。政府隐性债务问题逐步浮出水面。
2017年7月14日中央召开第五次全国金融工作会议，要求各级地方党委和政府树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。十天之后，中央政治局会议强调，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，这是中央层面上首次公开提出，对地方政府“隐性债务”的关注。
随后，对于不断攀高的地方政府隐性债务，从中央到地方的监管不断加码。一方面，财政部、国家发改委等方面密集发文，明晰政府显性债务和隐性债务之间的界限，通过多种手段，有效控制政府债务增量，防范地方债务风险；另一方面，中央在推动各省市开展政府性债务、尤其是隐性债务的摸底清查，同时提防并治理地方政府债务问题中引发连环违约现象。
目前，中央正在加紧制定地方隐性债务的界定标准，对于隐性债务的认定应实质重于形式，如果仅从融资的形式进行判断，难免不被新的债务工具创新所规避。因此关键还需要卡住“还”这一环节，通过穿透到底来看还款资金是否直接或间接利用到财政资金。一旦标准界定清楚，应尽快着手摸清地方政府真实债务情况，从整顿地方融资平台乱象入手，分门别类、条块厘清，控制政府投资规模，优化财政收支结构，切实化解债务风险。
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