建立员额检察官退出制度是员额制改革的应有之义。在制度构建和运行中，应注意员额检察官的相对稳定性、对检察官监督管理的适度谦抑性、退出机制建构的正当性，并实现制度构建的协调性。应明确退出员额的不同情形并合理设置退出规范。被动退出的事由可分为客观性事由和评价性事由，并分情况作出具体规定。应慎重对待、处理任职回避、机构调整、检察官考核不达标等事由；应完善退出程序，实现适度的诉讼化，保障当事人的程序参与权与救济权；应注重退出规范与业绩考核评价、惩戒、员额流转等制度的协调衔接。
龙宗智教授
明确员额检察官退出的不同情形并合理设置退出规范
在“检察官不被任意免职”的原则下，世界各个国家和地区在法律中对检察官的免职事由有明确规定，我国检察官法第十四条对检察官的免职事由也规定了八种情形，多直接搬用公务员管理的一般规定，不太符合分类管理和员额制建设的要求，需要作一定的调整完善。
笔者认为，关于员额退出情形，有必要先区分主动（申请）退出和被动退出情形。主动申请退出是检察官行使个人权利的行为，从尊重个人职业选择权的角度出发，只要其提出申请，就应当准许其退出员额，本质上是一种“无因性”退出，但由于检察官同时还承担职务义务，从保证检察工作和组织运转不因其个人主动退出受影响的角度出发，应当对检察官主动申请退出员额作一定的限制。具体而言，可以参考公务员辞职的限制性规定，对存在“须由本人继续办理的重大案件尚未办结”等情形的，不得申请退出员额。被动退出则由相关机构依程序启动，是一种带有强制性的公权力行使行为，应当是一种“有因”退出，所针对的应为因检察官个人出现不能或不宜继续担任检察官的情形。
客观性事由和评价性事由
笔者认为，从增强立法的明确性、可操作性角度出发，宜采取我国台湾地区“法官法”的模式，将被动退出的事由区分为客观性事由和评价性事由，分别进行规定。对发生某种客观情形，导致检察官绝对地丧失履职能力或履职合法性基础的，属客观性事由。我国台湾地区“法官法”第42条规定，“除非有以下情形，不得免职：一、犯内乱、外患、故意渎职罪，受判刑确定者；二、故意犯前款以外之罪，受有期徒刑以上刑之宣告确定，有损法官尊严者，但宣告缓刑者不在此限；三、受监护之宣告者。”而对于检察官由于故意或重大过失造成案件出现明显重大失误以及违反检察官伦理等七类情形，应进行职务评鉴的，属评价性事由，评价性事由并不绝对地导致检察官的免职，而是经过相应的评鉴惩戒程序，才可能导致检察官受到免职及其他惩戒。不难看出，两种事由的范畴、所适用的程序以及法条的表述方式有很大区别，对于客观性事由，我国台湾地区“法官法”坚持“法院宣告”原则，即经法院宣告检察官犯较重的罪行或者丧失行为能力的，可径行对其免职，具体事由的文字表述十分明确，无须进行细化和解释；对于评价性事由，涉及的多为司法错误和检察官伦理规范事项，必须经严格程序后才能确定免职，条文表述采取“行为加严重程度（后果）”的表述方式，条文含义也相对宽泛。
借鉴我国台湾地区的做法，大陆检察官退出的客观性事由应定位为失去履职能力和履职合法性的事由。失去履职能力的事由主要针对因为身体、岗位等原因导致客观上无法履职的，应包括：自愿调离检察机关或办案业务一线的；退休的；辞去公职或辞去检察官职务的；非组织选派、离职学习期限超过一年的；因健康原因长期不能履行职务的；已死亡的。失去履职合法性事由主要指出现了不符合法律对担任检察官规定条件的情形，应包括：丧失中华人民共和国国籍的；因犯罪受到刑事处罚；出现任职回避情形的。在客观性事由的表述上，应做到尽量规范准确，确保文义理解的一致性。
对于检察官出现不符合检察官履职和伦理要求的行为或情形，需要经评价认定是否应退出员额的，为评价性事由，应包括：其一，履职评价性事由，即履职不力，公务员年度考核被确定为不称职，或者检察官年度绩效考核被确定为不称职的；其二，司法责任评价性事由，在司法办案工作中有故意违法或重大过失，应当承担司法责任，情节严重的；其三，其他违反法律、党纪处分条例和检察纪律规定事由，情节严重的。对上述事由作出制度规定后，可以通过构建适当的评价程序，由评价者来具体分析、适用。
合理规定几项退出事由
在员额制改革过程中，一些地方为了提升改革的效果，自定某些入额禁止条件，如任职回避上更为严格要求等，但相关事由是否应被纳入退出事由，需要斟酌。笔者在此分别进行论述。
1.任职回避。检察官法从“避免利益冲突”的角度出发，在诉讼程序个案回避规定的基础上，设置了任职回避条款，明确规定有配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得同时在检察系统担任相应职务。近年来，一些地方针对法官、检察官和律师之间存在亲属关系所导致的“利益冲突”，从廉政纪律的角度建立起单方退出机制，扩大任职回避的范围。在员额制改革中，一些省市将存在上述情形又不愿意单方退出的作为入额的禁止性条件，同时在退出机制的探索中，又将其作为退出员额的客观性事由。对于单方退出的任职回避规定，目前仍存在较大争议，支持者认为，其有利于防止司法腐败、保证法官检察官客观公正的立场，反对者认为其于法无据，侵犯了法官、检察官群体的职业选择权、婚姻自由权等，且在执行中无法避免“隐名代理”“假离婚”等规避情况。
在此，笔者不对单方退出本身进行评判，但需要说明的是，按照“检察官非因法定事由，非经法定程序不被任意免职”的法律规定，作为员额退出（客观性）事由的任职回避，应有明确的法律规定。目前是否入法尚存争议，而且如何划定单方退出范围的做法也各不相同，在这种情况下，不应将现行法律规定以外的任职回避情形作为员额退出事由。
2.机构调整、编制缩减。员额制的核心在于员额数量和比例的控制，员额以检察机关的编制数为基础进行确定，因此，随着机构调整、编制减少、案件数量变化，具体某地或某检察院的员额数量可能会相应发生变化。随着监察体制改革的推进，检察机关基础的编制数将发生变化，减少员额检察官数量势在必行，但并不意味其可以成为检察官个人员额退出的事由。根据在于，控制员额是国家的义务，而非检察官的个人责任，国家同时还有保证检察官不受任意免职的义务。当出现员额“超编”时，较为合理的方案是通过一定的政策吸引部分检察官自愿离开检察机关或办案一线，而不是直接对现有检察官启动免职程序（况且从尽责履职的检察官群体中挑选出应“免职”的人员，本身也缺乏基本的正当性）。同理，在机构撤并情形下，也必须在检察官自愿接受调离、流转等安置后，才能启动员额退出的程序。
3.检察官考核不达标。员额制改革后，检察官的考核分为两项：一是按照公务员的管理要求进行的考核，二是按照员额制的要求对检察官的业绩进行考核。无论哪项考核结果为不达标（不称职），均属员额退出事由。目前，各地对于业绩考核已进行了较为深入的探索，总体方向是以办案的数量、质量为基础，全面考核检察官的履职特别是办案情况。需要说明的是，无论采取何种考核方式，现阶段业绩考核的及格线设置都不应过高，特别是不能仅仅因为检察官办案数量较少而将其考评为不称职。
退出程序的完善
现行检察官法规定了“检察官非经法定程序不被免职”的原则，但在具体程序上仅有“检察机关提请、人大任免”的规定，而提请前的程序在立法上尚为空白，应当重点予以完善。
员额检察官退出程序的适度诉讼化
长期以来，员额退出（检察官免职）提请人大前的程序仅为一项内部程序，其弊端在于：一方面，评价主体与评价对象同体化，程序高度封闭，外界无从知情。另一方面，程序运行行政化，检察官只能作为评价对象而无法有效参与程序，权利难以得到救济。2016年，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，建立由独立于检察机关的惩戒委员会按照一定诉讼化（听证式）方式进行审议的程序。鉴于员额检察官退出制度与惩戒制度具有同向性，具体内容上存在交叉，因此，有必要在员额检察官退出制度的设计上，与惩戒程序进行整合，作适度诉讼化的改造。
1.根据退出事由的不同，分别实行行政化和诉讼化的程序。对于主动申请退出的以及因客观性退出事由退出的，由于其具体情形是否成立一般没有争议，因此，仍可实行行政化的审批程序，由检察官本人或检察机关的组织人事部门提出，相关主管人员确认后，即可由检察官所在检察院向同级人大提请免职。当然，在审批过程中，涉及重大事项需要确认的，也可以进行调查核实或要求检察官说明情况。对于评价性事由，往往需要对主观过错、行为性质、严重程度作出准确的认定，因此，可以借鉴我国台湾地区的检察官评鉴制度，实行由检察机关（或其他主体）提起，独立于检察机关以外的中立机构居中，检察机关和检察官分别举证质证、辩论等，中立机构作出判断的诉讼化程序。当然，考虑到当前诉讼化程序改革刚刚起步，可以采取渐进式的方式，即在改革的初期，除了司法责任事由，对于履职评价性事由和其他违纪事由，原则上仍适用行政化的程序。只有检察官对上述事由的成立存在异议时，才适用诉讼化程序由中立机构进行审议。
2.对现有惩戒制度作进一步的扩充，将员额检察官退出评价性事由的审查纳入惩戒委员会的审议范围。员额检察官退出制度与惩戒制度具有同向性，可以将涉及评价性事由的员额检察官退出与惩戒制度对接起来。首先，将惩戒委员会审议的事项扩大到“违法或严重违纪，需要免去检察官职务”和“考核不称职”两种情形。违法、严重违纪等违反检察官伦理和职业道德，本身就属于惩戒事项，只是从效率的角度出发，对于一般的违法违纪，直接由本院组织人事或纪检部门进行认定；对于违法、严重违纪，由于其可能导致检察官被免职、开除、辞退，应当由更加中立的机构进行判断。同样地，“考核不称职”属于对检察官有重大影响的否定性评价，由惩戒委员会判断更为适宜。
其次，可探索将审议的提请主体扩大到律师协会等组织。目前，惩戒委员会仅进行事实判断，其作用发挥更多地限于对作为惩戒主体的检察机关进行监督，因此，可适当扩大提请主体范围，如将本辖区的律师协会纳入提请的主体。
再次，应当实行庭审或听证式的审理方式。应召开惩戒审议庭、听证会，由检察机关出示证据，就违法行为和主观过错进行举证，当事检察官有权进行陈述、举证、辩解，惩戒委员会可对争议焦点进行归纳，引导双方围绕争点进行辩论，增强审议程序的对抗性。
3.保障检察官的诉讼和救济权利。无论是何种退出事由，拟被免职的检察官都应当享有知情权、陈述权和申辩权。同时，检察官对拟免职决定不服的，可以在一定期限内要求复议、复核。对根据惩戒委员会的审查意见作出的决定，应当向惩戒委员会申请复议；对所在检察院作出的决定，可向本院申请复议，也可向上级检察院申诉。
员额检察官退出制度的配套建设
员额制改革综合性强，员额检察官退出与检察官的考核、惩戒形式上是三项独立的制度，但实质上都可归入考核范畴。惩戒是对检察官是否存在违法办案并承担相应责任的情形进行考核，退出是对检察官是否存在不应当继续任职的情形进行考核。三项制度应当相互协调，才能充分发挥效用。在建立员额检察官退出制度之外，还应当建立员额检察官流转和员额检察官复任制度。员额检察官流转可以作为一项特殊的退出和入额制度，即检察官在担任其他检察院员额检察官或员额法官的同时，被免去现有员额检察官职务，现阶段可重点建立完善同级流转、向下流转以及流转为员额法官的具体程序。员额复任，旨在针对检察官因客观性事由（如健康原因、存在任职回避情形）退出员额后，如原退出事由已经消失，允许其在一定期限内重新复任为员额检察官，并继续享有对应待遇，而无须重新通过遴选程序进入员额。
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