導讀：日前，安徽省馬鞍山市人民政府官方網站上刊載消息稱“住建部對城鎮棚戶區改造的界定範圍進行了微調，其中，非住建部發文認定的全國重點鎮的建制鎮，不得納入棚改範圍。同時，對城邊村、城郊村改造也進行了一定程度的限制，如對城市建成區外、規劃區範圍內的自然村（城邊村、城郊村）改造，要求必須認真界定是否符合棚戶區條件，對補償面積過大、改造成本過高的，就不得納入棚改年度計劃”。那麼，棚戶區改造範圍的縮減將會給這一領域帶來怎樣的改變呢？集體土地上的房屋，究竟能不能按棚戶區進行改造呢？
政策回溯：棚戶區改造本不包含集體土地上房屋
事實上，稍加回溯歷史我們便不難發現，棚戶區改造政策誕生之初是不包含農村集體土地上的房屋的。2009年住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行聯合發佈的《關於推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》，從名稱中即可看出棚戶區改造僅包含兩類位置的房屋：一是城市範圍內的國有土地上房屋；二是國有工礦區。這裡面顯然就沒有農村集體土地上房屋的事兒。
2013年《國務院關於加快棚戶區改造工作的意見》中更是將棚戶區改造分為了4類：城市棚戶區改造、國有工礦棚戶區改造、國有林區棚戶區改造和國有墾區危房改造。據此，農村集體土地上房屋仍不屬於棚戶區改造範疇。
然而到了地方上，棚戶區改造的牽涉範圍卻被人為擴大化了。譬如2013年發佈的《北京市舊城區改建房屋徵收實施意見》就規定，本實施意見適用於全市實施舊城區改建範圍的房屋徵收項目。舊城區改建具體包括中心城區棚戶區改造、平房區院落修繕、危舊房改造（不含解危排險等緊急情況）、城中村邊角地環境整治等項目。據此，“城中村”成為了舊城區改建的項目之一，而所謂城中村，恰恰就涉及了集體土地上的房屋徵收。
問題的根源就在於，從棚戶區改造的定義可知，“棚戶”只能是指房屋，而不能說某塊“土地”是棚戶。據此，集體土地上的房屋是否符合“棚戶區”的基本特徵，就成為了此類型棚戶區改造項目合法與否的關鍵。如果某一城中村、城邊村確實已與繁華的都市相接壤，且存在連片密集的存在安全隱患的簡陋住房，那麼歸為棚戶區進行改造是較為合理的。反之，如果是一般的農村宅基地上房屋拆遷，則通常房屋密度不大甚至比較分散，此種情形就不符合棚戶區的特徵了。
實踐中，地方政府熱衷於拿棚戶區改造的政策來拆農村房屋，是其背後巨大的經濟利益驅動及此類項目所搭乘的“政策快車”所致。但無論如何“通融”，這麼做的前提是涉案土地必須經過合法的徵收，具有起碼的徵地批文等徵地程序材料，棚改的政策、規定只能用來拆除土地上的房屋。且在針對房屋的補償安置方面，要依據590號令規定的標準執行，而不得再簡單的計算一個“重置成新價”。總之，不能使被徵收人因棚戶區改造所獲得的補償低於因一般集體土地上房屋拆遷所得的補償。
在明律師最後想提示廣大被徵收人的是，各地方陸續出臺的棚戶區改造新政目前來看有收緊棚改項目數量、範圍的趨勢，這對於老百姓而言並不是一件壞事。畢竟，棚戶區改造在程序上存在更多的侵害被徵收人合法權益的可能性，是一種以效率犧牲部分公平的政策工具。及時降降溫，冷靜一下，只有好處。
作者丨王小明
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