中房报记者 秦龙 北京报道
闲置土地一直是中国土地市场亟待解决的问题。
7月31日，自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(以下简称“通知”)。通知提出推进土地利用计划“增存挂钩”，对闲置土地处置不力的地区将限制供地指标。
具体而言，明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。
这是一项新的土地管理制度，它创新地推出处理闲置土地的方法，将其与供地指标挂钩的同时，也把闲置土地问题再一次推向了公众视野。
“中国土地市场形成了一个无法自圆其说的困境：一方面是土地资源稀缺，土地无法满足居住需求；另一方面，大量供应的土地却白白闲置。”著名经济学家马光远表示。
事实上，这种困境与矛盾还在不断的加深。
中国闲置土地有多少
在国土部2015年发布的《2014年国家土地督察公告》显示，截至2014年9月30日，近5年内，全国批而未供土地1300.99万亩，闲置土地105.27万亩。据了解，这105万亩闲置土地到2016年底，已处置完毕98.22万亩，处置比例为93.6%。
这是两年前的数据，那么目前，全国闲置土地有多少？中国房地产报记者查阅近两年的公开官方资料，并未发现具体的数据。
但在7月25日，河南省十三届人大常委会第五次会议上发布的一份数据引起了记者的注意。在会上，河南省公布了其涉嫌闲置土地21.28万亩，数量居全国第一位。占到全国总量的1/10。
按此推算，全国2017年底的闲置土地数量已经达到了200万亩以上规模。
中国房地产报记者注意到，从房地产发展历史看，每次调控周期，都会对闲置土地进行督查。尽管如此，一直以来，关于土地闲置问题似乎没有多大改观。
“土地闲置问题绝非一个非常新鲜的话题。从中国房地产市场化以来，这个问题就一直存在。而且，几乎每隔一段时间总会听到有关部门掀起了治理土地闲置或者囤地的风暴。”马光远表示，但风暴之后，土地闲置依旧，并没有取得多大的成效。以至于中国土地市场形成了一个无法自圆其说的困境：一方面是土地资源稀缺，土地无法满足居住需求；另一方面，大量供应的土地却白白闲置。
棘手的土地闲置问题
何为闲置土地？一位地方国土资源局政策法规科人士对记者介绍说，闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
另外，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
根据相关政策规定，土地出让后原则上开发时间最长不得超过3年。土地闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。
“但事实上，这个规定很少真正执行，因为很多土地没有开发闲置，责任可能根本不在开发商，而在地方政府。”马光远指出，“从过去土地闲置的情况看，因‘毛地’出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的几乎占到了闲置土地的6成以上。在政府存在责任的情况下，执法难度之大，可以想象。如果说仅仅是开发商的原因，那倒好办。”
闲置土地与供地矛盾凸显
2017年全国两会期间，时任国土部部长姜大明在接受媒体采访时表示，根据“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，国土部提出“住宅用地是保障住有所居的，不能拿来炒作囤积”，将进一步规范土地市场秩序，遏制炒作土地的投机行为。
3个月后，自然资源部与住建部曾联合发文，要求各地根据商品住房库存消化周期，适时调整住宅用地供应规模、结构和时序，对消化周期在12-6个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。
一边是大量的闲置土地，一边是各地庞大的土地需求，凸显了日益加剧的土地闲置问题。
据记者了解，闲置用地也并非单指住宅用地，还包括工业用地或者基础设施用地等。但由于近年来房价、地价不断上涨，媒体舆论对住宅用地的闲置问题格外关注，甚至将房价持续上涨的现象全部归因于房地产企业故意囤地以谋取超额利润。
事实上，土地闲置也并非都是企业原因造成。业内人士分析，闲置土地形成的原因主要包括政府和企业两方面因素。政府方面，“毛地”出让拆迁难、城市规划调整和项目审批程序繁琐等因素，是造成土地闲置的重要原因。而企业方面，仍然存在个别企业囤地圈地、炒地皮谋利的现象。
对此，通知也指出，对于企业原因造成的闲置土地，自然资源部要求市、县自然资源主管部门及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业原因造成的闲置土地，则要求在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。
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