中房報記者 秦龍 北京報道
閒置土地一直是中國土地市場亟待解決的問題。
7月31日，自然資源部發布《關於健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》(以下簡稱“通知”)。通知提出推進土地利用計劃“增存掛鉤”，對閒置土地處置不力的地區將限制供地指標。
具體而言，明確各地區處置批而未供和閒置土地具體任務和獎懲要求，對兩項任務均完成的省份，國家安排下一年度計劃時，將在因素法測算結果基礎上，再獎勵10%新增建設用地計劃指標；任一項任務未完成的，核減20%新增建設用地計劃指標。
這是一項新的土地管理制度，它創新地推出處理閒置土地的方法，將其與供地指標掛鉤的同時，也把閒置土地問題再一次推向了公眾視野。
“中國土地市場形成了一個無法自圓其說的困境：一方面是土地資源稀缺，土地無法滿足居住需求；另一方面，大量供應的土地卻白白閒置。”著名經濟學家馬光遠表示。
事實上，這種困境與矛盾還在不斷的加深。
中國閒置土地有多少
在國土部2015年發佈的《2014年國家土地督察公告》顯示，截至2014年9月30日，近5年內，全國批而未供土地1300.99萬畝，閒置土地105.27萬畝。據瞭解，這105萬畝閒置土地到2016年底，已處置完畢98.22萬畝，處置比例為93.6%。
這是兩年前的數據，那麼目前，全國閒置土地有多少？中國房地產報記者查閱近兩年的公開官方資料，並未發現具體的數據。
但在7月25日，河南省十三屆人大常委會第五次會議上發佈的一份數據引起了記者的注意。在會上，河南省公佈了其涉嫌閒置土地21.28萬畝，數量居全國第一位。佔到全國總量的1/10。
按此推算，全國2017年底的閒置土地數量已經達到了200萬畝以上規模。
中國房地產報記者注意到，從房地產發展歷史看，每次調控週期，都會對閒置土地進行督查。儘管如此，一直以來，關於土地閒置問題似乎沒有多大改觀。
“土地閒置問題絕非一個非常新鮮的話題。從中國房地產市場化以來，這個問題就一直存在。而且，幾乎每隔一段時間總會聽到有關部門掀起了治理土地閒置或者囤地的風暴。”馬光遠表示，但風暴之後，土地閒置依舊，並沒有取得多大的成效。以至於中國土地市場形成了一個無法自圓其說的困境：一方面是土地資源稀缺，土地無法滿足居住需求；另一方面，大量供應的土地卻白白閒置。
棘手的土地閒置問題
何為閒置土地？一位地方國土資源局政策法規科人士對記者介紹說，閒置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。
另外，已動工開發但開發建設用地面積佔應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額佔總投資額不足25%，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閒置土地。
根據相關政策規定，土地出讓後原則上開發時間最長不得超過3年。土地閒置滿一年不滿兩年的，應依法繳納土地閒置費；土地閒置滿兩年且未開工建設的，出讓人有權無償收回國有建設用地使用權。
“但事實上，這個規定很少真正執行，因為很多土地沒有開發閒置，責任可能根本不在開發商，而在地方政府。”馬光遠指出，“從過去土地閒置的情況看，因‘毛地’出讓拆遷難、調整規劃等政府和客觀原因造成閒置的幾乎佔到了閒置土地的6成以上。在政府存在責任的情況下，執法難度之大，可以想象。如果說僅僅是開發商的原因，那倒好辦。”
閒置土地與供地矛盾凸顯
2017年全國兩會期間，時任國土部部長姜大明在接受媒體採訪時表示，根據“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，國土部提出“住宅用地是保障住有所居的，不能拿來炒作囤積”，將進一步規範土地市場秩序，遏制炒作土地的投機行為。
3個月後，自然資源部與住建部曾聯合發文，要求各地根據商品住房庫存消化週期，適時調整住宅用地供應規模、結構和時序，對消化週期在12-6個月的，要增加供地；6個月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節奏。
一邊是大量的閒置土地，一邊是各地龐大的土地需求，凸顯了日益加劇的土地閒置問題。
據記者瞭解，閒置用地也並非單指住宅用地，還包括工業用地或者基礎設施用地等。但由於近年來房價、地價不斷上漲，媒體輿論對住宅用地的閒置問題格外關注，甚至將房價持續上漲的現象全部歸因於房地產企業故意囤地以謀取超額利潤。
事實上，土地閒置也並非都是企業原因造成。業內人士分析，閒置土地形成的原因主要包括政府和企業兩方面因素。政府方面，“毛地”出讓拆遷難、城市規劃調整和項目審批程序繁瑣等因素，是造成土地閒置的重要原因。而企業方面，仍然存在個別企業囤地圈地、炒地皮謀利的現象。
對此，通知也指出，對於企業原因造成的閒置土地，自然資源部要求市、縣自然資源主管部門及時調查認定，依法依規收繳土地閒置費或收回。對於非企業原因造成的閒置土地，則要求在本級政府領導下，分清責任，按規定處置。
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