1986年，汨羅縣藥材公司案一審訴訟卷宗。資料圖
原汨羅法院辦公樓。資料圖
從有些官員稱“我們永遠不會坐在法庭的被告席上”到“很多行政機關驚愕地發現自己動不動就成了被告”
從“不出庭、不應訴、不舉證、不答辯、不執行、不交納訴訟費”到“縣長、市長出庭不再是新聞”
法治週末記者 高原
在評價行政訴訟時，業界往往這樣表述：過去公安局抓錯了人，被放回來時你還得感謝他；現在你不但不用感謝他，還可以告他。
從普通百姓走向民告官的舞臺，再從“告官不見官”到“官民同堂對簿”的突破，每一步都在檢驗著改革開放四十年行政審判的成色。
而當普通民眾與公權力對簿公堂時，一個真正的法治社會正漸行漸近。
“基層的牴觸情緒很大”
對於第一個建立行政法庭的湖南汨羅法院，應松年稱之為“第一個吃螃蟹的人”。
1986年10月，行政訴訟法還沒有出臺時，汨羅法院就開歷史先河、成立了全國法院第一個行政審判庭，專職審理“永遠是政府當被告”的行政訴訟案件。
汨羅行政審判庭的建立緣起於一場訴訟：汨羅縣某藥材公司因銷售保健品，被縣衛生局以銷售假劣藥進行處罰，藥材公司不服，把縣衛生局告到了法院，要求撤銷縣衛生局的行政處罰決定。
這是法院之前沒有受理過的新類型案件。應訴時，被告縣衛生局提出了疑惑：“本案似乎不是經濟案件。”
案件隨後上了法院審委會，時任汨羅縣法院院長毛鳳章指出，這是一起“民告官”的行政案件。藥材公司案的順利審判，為行政審判庭的建立打下了基礎。汨羅縣法院隨後向汨羅縣委、縣人大、縣編辦打報告，申請設立行政審判庭。
令人意想不到的是，不到20天時間，批覆就下來了，這一舉措使得汨羅縣法院行政審判庭載入了新中國的法制史。
對於第一個“吃螃蟹”的汨羅，中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應松年回憶，1986年全國人大啟動了民事訴訟法的修改，此前，行政訴訟一直適用民訴程序。
“當時我們就感覺到，按照民訴程序，行政訴訟肯定走不通。”應松年解釋，民事訴訟中當事人地位平等，依照誰主張誰舉證的原則，法院對雙方都要審理，“但在民告官案件裡，法院只應當審理被告行政機關一邊，舉證責任也應該由行政機關承擔。”
彼時的應松年，和江平、羅豪才等14人成立了行政立法研究組，組長是中國政法大學副校長江平，副組長是羅豪才和應松年。由於江、羅二人事務繁忙，具體工作多由應松年負責。
應松年回憶，在行政訴訟制度籌建之初，最高法院委派一些法律同仁對中國建立行政訴訟制度進行可行性調研。
調研過程中，有些行政機關的官員稱：“我們永遠不會坐在法庭的被告席上。”“(如果被告了)我們將來怎麼工作。”這是調研時期，應松年聽到來自基層行政機關最多的聲音。
應松年曾到河南觀摩一個普通民眾為原告、公安機關為被告的庭審，被告突然拍案而起，指著原告的鼻子又叫又罵：“你看你！在法庭上都是這個樣子，不抓你抓誰！”
類似的事情不勝枚舉。有的官員拒絕出庭，還有的要求法院派車接送，“基層的牴觸情緒很大”，應松年說。
立法進程中的所見所聞，讓研究組逐漸摸到了民告官的核心。應松年說，“它不只是一項訴訟制度，更是一項民主制度”。
此後，正是這個研究組，一步步釐清了中國行政法的立法邏輯，為“民告官”奠定了法律基礎。
兩年半後的1989年4月4日，行政訴訟法獲全國人民代表大會通過，中國真正確立了有效的“民告官”制度，而該制度的建立，也是我國依法行政的第一塊里程碑。
此前的1988年9月5日，最高人民法院行政審判庭正式運行。行政審判庭也在全國各地法院相繼成立，中國行政審判進入法治化軌道，“民告官”案件開始廣泛進入公眾視線。
“很多行政機關驚愕地發現自己動不動就成了被告”
最高法院行政審判庭成立後的第三年，趙大光到最高法院人民行政審判庭報到，正式開始了他長達24年的行政審判生涯，他後來成了最高人民法院行政審判庭庭長。
這24年，用趙大光的話來說，“有蓬勃發展，也有步履維艱”。
“官民上下，耳目一新，很多行政機關驚愕地發現自己動不動就成了被告。”這是趙大光形容當時全國行政訴訟的狀態。
他回憶，當時從事行政審判的法官熱情很高，案件辦的有聲有色，行政案件數量增加，那時候也產生了很多經典的案例。
以上世紀90年代深圳“賢成大廈”案件為例。這個被稱為“20世紀中國最大民告官案”，被趙大光稱為是目前為止陣容最強大、規格最高的行政案件。
一個涉及泰國、香港以及深圳市工商局、深圳市招商局等多方當事人的行政案件迅速吸引了大家的注意。在改革開放起步不久的中國，即使是在深圳這樣的改革開放“特區”，狀告政府也被認為是一件不可思議的事情。
最高人民法院受理此案後，由羅豪才擔任審判長，與楊克佃、江必新、嶽志強、趙大光、羅鎖堂、胡興儒6位資深法官組成合議庭審理此案。
1997年12月12日、12月22日至26日，合議庭在最高人民法院大法庭對此案進行了長達6天的公開審理。
出庭的當事人代理人有江平、應松年、袁曙宏、馬懷德、肖峋、高宗澤等，幾乎集中了所有中國行政法學界和律師界的精英。
在審判長羅豪才主持下，合議庭全體成員合議案件和討論研究有關法律問題有10次以上。為了確保案件依法判決，提高辦案質量，合議庭還先後召開了6次座談會，最終這起萬眾矚目的“民告官”大案以深圳市工商局的最終敗訴而塵埃落定。
作為參與人，應松年回憶，在改革開放不久，招商引資進來之後，這個案件的判決結果也說明了法院系統對招商引資進行了保護，對變革中的社會具有重要的啟示意義。
“每走一步都步履維艱”
不過，這樣的狀態從行政訴訟法頒佈的五六年後，開始出現轉變，行政訴訟案件出現了一個“平穩停滯”的狀態。“這個時期行政訴訟案件每年維持在十萬件左右。”趙大光說。
據最高人民法院的數據，1989年至2008年，全國各級法院20年間共受理各類一審行政案件140萬件，平均每年不到10萬件。其中，原告的勝訴率不到17%。
同時，因為行政訴訟涉及整個社會的權力生態，立案以後，法院的難題才剛剛開始。
在趙大光看來，現有的行政體制下，很多案件其實超過了法院的解決能力。
“人、財、物歸地方管理，法院在處理行政案件時壓力很大。”趙大光說。
讓趙大光印象深刻的是上世紀90年代湖南省一個縣法院受理了一起土地行政案件，縣政府成了被告，法院在審理中判決縣政府違法，結果縣長惱羞成怒，一氣之下把法院的工資給停發了。
這樣的案例比比皆是，趙大光認為，行政訴訟困境，很大程度在於法院的地方化和管理的行政化。
而新一輪的司法改革啟動，其中有一項就是關於司法經費改革。目前，中央財政和省級財政加大扶持力度的，還只是西部以及經濟貧困地區，法院真正實現“人、財、物”上的獨立，尚未見端倪。
另一方面，目前的行政問責制度，也擴大了法院地方化所帶來的弊端。
“既不能迴避，又要審理，還要考慮和政府的利害關係和自己的生存問題，這讓行政庭的法官每走一步都步履維艱。”趙大光說。
而曾經被《人民日報》報道的“被告公安局到法院抓原告”的案例更是凸顯了行政審判的困境。
1992年8月15日下午，當武夷山市法院行政庭依法公開審理一起起訴公安機關收容審查的行政訴訟案件時，當地公安局先後開來多輛警車、摩托車，當審判長剛剛宣佈休庭、由合議庭進行評議，書記員準備核對庭審筆錄時，八九個公安人員一下子衝到原告面前，出示拘留證，亮出手銬，欲將其當庭抓走。
“不出庭、不應訴、不舉證、不答辯、不執行、不交納訴訟費”，提及作為被告的行政機關的反應，趙大光一口氣說了六個“不”字。
不管是最高法院還是基層法院，都面臨著同樣的困境，“據我所知，越往下越艱難”。趙大光說。
“民告官”2.0時代
2014年10月，十八屆四中全會召開，會議提出貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府的目標和要求。
7個月後，新行政訴訟法施行、立案登記制全面實施，行政訴訟也隨之步入了“民告官的”2.0時代。
之前，“民告官”的行政訴訟很多時候不立案也不給理由，不出駁回或不予受理的裁定，而新法實施後，常被擋在法院門外的“民告官”行政案件，一些地方增幅達十倍。
最高法院的數據顯示，即便是在北京，在新行訴法修改前的一年，法院行政訴訟的立案率也只有30%。其他地方的一些基層法院，有的甚至幾年沒有行政案件。
而在新行訴法和立案登記制同步施行的第一個月，全國法院行政案件的立案數量同比增幅221%，遠高於民事、刑事、行政三類案件的總體增幅29%。其中，天津法院的行政案件立案數量同比增長752.4%，山西法院同比增長480.85%，上海法院同比增長475.86%。
趙大光感慨，立案登記制實行以後，行政案件數量猛增，“從之前的每年十萬件左右一下到了23萬件”。
而在行政訴訟中被詬病已久的“告官不見官”，也在新法實施後有所改善。
實際上，2008年《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》便鼓勵行政機關負責人出庭應訴，但法律上一直缺乏相應規定。新行訴法實施後，規範性文件中的倡導終於升格。
2017年12月19日，在丹東欣泰電氣股份有限公司欺詐發行、虛假披露證券處罰上訴案中，被上訴方中國證監會由主席助理黃煒出庭應訴。該案是首例中央部級單位負責人出庭應訴的行政案件。
從鄉長、縣長出庭是“爆炸性新聞”，到市長、廳長出庭變得不再新鮮，再到部級單位負責人應訴，出庭官員級別的升高，在很大程度上彰顯了國家建設法治政府、有效制約權力的決心。
而隨著行政訴訟法的頒佈實施，全國各地法院陸續建立行政審判庭，行政首長出庭應訴等制度出臺，“民告官”案已成為監督行政機關依法行使職權與公民維護合法權益的重要途徑。
正如應松年在接受法治週末記者採訪時表示，中國的體制改革發展很快，行政訴訟的從無到有正是體制改革發展的一部分。
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