海子曾寫過一首詩：
給每一條河每一座山，
取一個溫暖的名字。
陌生人啊！
我也為你祝福啊！
願你在塵世間獲得幸福，
我只願面朝大海 春暖花開！
當每一條河每一座山都有了真正的“主兒”，中國最大一筆“糊塗賬”將得到終結，這些塵世間的幸福、綠水青山的美好願景才能實現。
還百姓以藍天白雲、繁星閃爍、清水綠岸、魚翔淺底……前不久召開的全國生態環境保護大會，中國政府向社會公眾作出鄭重承諾。
河流、森林、山嶺、草原等無疑是當前最稀缺的生態公共產品。1968年，英國學者哈丁提出了著名的“公地悲劇”理論——一項資源或財產如果產權不明，那麼每個使用者都會傾向於過度利用。這個理論也映射出中國生態問題產生的一個深層原因——國有資源資產產權不清、家底不明，必然無法得到有效保護和合理利用。
開展自然資源統一確權登記，為山山水水找到真正“主人”，明確所有者權責，統籌山水林田湖草系統治理，因此成為我國生態文明建設“四梁八柱”性的基石性、前置性制度。
2015年9月《生態文明體制改革總體方案》明確提出，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記，並納入全面深化改革任務清單。
2016年12月，經中央全面深化改革領導小組和國務院審定，國土資源部等七部門印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，自然資源統一確權登記率先在12個省（自治區）啟動試點。
2018年3月國務院機構改革中，新組建的自然資源部承擔起統一行使全民所有自然資源資產所有者指責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復的職責，自然資源統一登記進入快車道。
◆ 祁連山生態保護長效機制的關鍵環節
按照《自然資源統一確權登記辦法》的規定，確權主要分為兩類。
一類是按照資源類型，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，劃分四個邊界，即全部國土空間各類自然資源資產的所有權主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。
另一類是對具有相對完整的生態功能、集中連片的國家公園、自然保護區、水流等單獨確權登記。類似人的身份證，經過確權的自然資源擁有唯一的登記單元編碼。
2017年一場生態問責風暴，將西北生態屏障祁連山長期積累的自然資源權屬不清問題徹底暴露，也使祁連山成為國家公園試點自然資源確權的先行者。祁連山試點涵蓋總面積1.8萬平方公里管轄區所有自然資源的全要素的調查和確權登記。同時，因祁連山公園地處甘、青兩省的交界處，試點也重點探索解決自然資源跨多個行政區域的確權登記辦法；
實際上，祁連山自然資源統一確權登記還面臨所有試點都面臨的突出難題——“一地兩證”。部分地塊具有草原證和林權證雙重身份。
◆ 是保護原始杜鵑林，還是開發優質無煙煤？
貴州也是全國第一批試點地區。位於畢節市的百里杜鵑景區擁有總面積125.8平方公里、地球上最大的原始杜鵑林帶，每年三月至五月，各色杜鵑花開競相怒放。而在這漫山遍野的花海下，蘊藏著儲量高達5億噸的優質無煙煤。
貴州省第一大河、長江重要支流烏江在思南縣境內確權時發生了戲劇性的一幕。當調查人員將該縣集體土地所有權登記圖、國有土地使用權登記圖和土地利用現狀圖“三圖疊加”後卻發現，奔流的烏江竟從地圖上“消失”了，成了一筆糊塗的水資源賬。原來是集體土地所有權確權按行政區劃邊界確認宗地界線，導致登記範圍覆蓋了國有自然資源。
放眼貴州，大量像百里杜鵑景區和思南縣境內烏江這樣的自然資源管理混亂，沒有統一明確的“主兒”。而權屬不清帶來保護、開發和利用等行為的不規範，讓生態優勢難以真正發揮。
為釐清此類權屬爭議，貴州省採用常水位線與水利部門提供的洪水危險作為權屬邊界，扣除與水流沿岸重疊的耕地、園地、林地等不動產權利。
科學合理界定自然資源類型，是開展自然資源統一確權登記的關鍵。儘管《辦法》列舉了七類自然資源，但定義較為模糊和寬泛，存在交叉和重疊。同時對於這種分類的科學性以及能夠涵蓋所有自然資源，業內也有不同意見。對此，貴州依據憲法、法律規定，結合各行業標準，將水流、森林、草地、荒地和灘塗細分為14個二級類別，分別明確面積、數量、質量標準。
截至今年6月，貴州已基本理清了自然資源賬本，為下一步建立自然資源資產產權制度，加強自然資源保護與監管打下了堅實的基礎。
◆ 另一個突出難題——登記單元的劃分
“既要考慮登記單元邊界的相對固定性，也要考慮生態功能的相對完整性以有利於生態環境保護，這其實是個兩難的選擇。”業內人士認為。福建晉江等試點的做法是重點考慮生態環境保護和可持續發展，以生態功能為主，用生態紅線為單元邊界。
三江源國家公園試點遇到了較為特殊的問題。據原《國土資源報》記者此前報道，該地區地處少數民族聚集區，將國家公園作為獨立的登記單元登記時，容易出現矛盾和爭議。最終，登記單元還是以縣級行政區劃為界限劃定，即黃河源園區登記單元、長江源（可可西里）園區登記單元、瀾滄江源園區登記單元。這恰好與三江源國家公園內的三個分園區一一對應。
吉林省延邊州則出現恰好相反的情況。據《試點辦法》，延邊州是國有重點林區統一確權的試點區域之一。然而，自然資源部官網2017年6月的一則消息顯示，在其境內，已經啟動試點的東北虎豹國家公園（“虎豹公園”）被作為獨立試點單元，“對相應的重點難點問題進行突破創新”。
據瞭解，虎豹公園在延邊州境內面積為10380平方公里，約佔延邊試點總區域的三分之一。園區管理機構身擔二職：第一個中央直管的國家公園管理機構及自然資源資產管理機構。這一由“中央直管”的身份決定了其各項工作的開展能夠更為順暢，不會受到園區所屬的吉林、黑龍江兩省原來行政管轄的干擾。此外，在自然資源類型和權屬上，管理局綜合處副處長陳曉才告訴記者，由於園區內約90%的面積為國有林地，確權工作相對容易。
陳曉才還稱，近日，自然資源部將向其管理局正式簽發委託協議，委託公園管理局代為行使國有森林資源的管理權，開展行政審批工作。
由於歷史遺留等多方面原因，各地試點都遇到了部分爭議比較大的地塊。為避免國有自然資源進一步被餐食，一些試點採取的辦法是暫不確權登記，並呼籲國家層面儘快出臺相關指導意見，從根本上解決問題。
本文為2018年第九屆中國綠色傳媒研究獎學金班B組學員作品，原創作品，歡迎轉載，轉載需和後臺取得聯繫。
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