为开发区“二次创新创业”注入法治力量
——山西省人大常委会推广综改示范区授权经验的决定出台始末
“山西省开发区存在的主要问题是发展太慢，所以很有必要将示范区的一些新做法在全省省级以上开发区推广，促进全省加快高质量发展的步伐。”日前举行的山西省十三届人大常委会第四次会议上，李高山委员对常委会作出的在省级以上开发区推广综改示范区授权经验的决定表示高度认可。
成立于2017年年初的山西转型综改示范区，自获得山西省人大常委会依法授权以来，步入法治化良性发展轨道，为全省转型发展创造了可复制、可推广的经验。在 2018年 7月 10日召开的山西省开发区改革创新发展推进会上，山西省委书记、省人大常委会主任骆惠宁明确要求，要“按照省人大向省综改示范区授权的精神，将依法授权的经验在省级及以上开发区推广”。
回应改革创新发展需求，落实省委重大安排部署，省人大常委会责无旁贷。8月 3日，山西省十三届人大常委会第四次会议表决通过了《山西省人民代表大会常务委员会关于在全省省级以上开发区推广山西转型综合改革示范区授权经验的决定》，授权省级以上开发区管委会在规定职责范围内，提供投资服务，行使经济管理权限和行政管理职能，真正发挥引领改革、支撑转型的示范作用。
1年投资=前5年总和的3倍
一次大胆探索释放“法治红利”
从 20世纪 90年代后期开始，山西便开始着力推动产业结构调整。经过 20多年的曲折探索，转型之路上的山西，虽有新“树木”不断出现，但却始终难见“森林”。为此，山西省委、省政府认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，提出将开发区建设作为转型的两大战略抓手之一，将建立转型综合改革示范区作为推进开发区改革创新发展的第一突破口，希望通过先行先试，改革创新，创造可复制、可推广的经验，擦亮转型综改这块金字招牌。
2017年 3月底，山西省人大常委会出台了《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》，这是该省人大常委会出台的首个针对单一开发区带有地方性法规性质的文件。
该决定授权综改示范区管委会统筹协调综改示范区的改革发展和体制机制创新，组织制定实施与经济发展相关的政策措施；行使相应的综合经济管理权和相关行政管理权，并就综改示范区总体规划的编制、审批、修改，农用地的转用和征收，土地的出让、收回、处置等事项进行了授权。
此后的一年间，综改示范区认真履行该决定赋予的职责，完成了大部制机构整合，管委会由原来的 6个减为 1个，将承接的山西省和太原、晋中两市政府下放的 1184项综合经济管理和相关行政管理事权，精简取消 386项，保留 798项，并将其中 290项一般性处罚事项调整为责令整改项，创新推出了“一颗印章管审批”“一个部门抓进度”“一个大厅促服务”的服务企业新模式，实施“双承诺”审批管理服务，即政府承诺土地前置准备就绪后，“43 +3”天内办结所有手续，企业承诺工程用地及规划类许可、施工许可等 15项准入条件后，即进地开展施工准备，开工时间至少提前一年。
市场是检验改革的标尺：2017年11月 10日，综改示范区凭借“三化三制”改革，制定“1+2+26”政策体系，打造“六最”营商环境，加大招商引资力度，形成十大新兴产业集群，跻身于“中国最具投资价值开发区”的行列；引进百度人工智能标注产业园、京东山西亚洲一号等龙头企业、高端研发机构和关键配套企业 102个，计划投资 1700亿元，一年引进投资相当于前五年总和的近三倍……
“决定实施一年来，成效显著。这是贯彻落实习总书记视察山西重要讲话精神的实际行动，也是山西转型升级转出生机的重要平台。”山西省人大常委会农工委主任冯改朵表示。
经验弥足珍贵，同时更应该深刻总结，坚持用好积累的宝贵经验和启示，让其转化为进一步推进转型综改的强大力量。
图为全省开发区改革创新发展推进会会场。 （李联军摄）
“要进一步推进依法授权。按照省人大向省综改示范区授权的精神，将依法授权的经验在省级及以上开发区推广，明确开发区赋权清单，赋予管委会必要行政审批管理权限，把开发区管理纳入法治化轨道。”2018年 7月 10日，山西省委省政府召开全省开发区改革创新发展推进会，对推动开发区二次创新创业作出新部署，对人大依法保障开发区改革创新提出了新要求。
5个问题6条建议
一次大调研送出沉甸甸的“诊断清单”
7月 10日，也就是山西省开发区改革创新发展推进会召开当天，山西省人大财经委就根据常委会党组书记、副主任郭迎光的安排，启动了推广综改示范区授权经验决定草案的制定工作。此后，郭迎光又多次组织财经委、法制委（法工委）召开专题会议对决定草案进行反复研究讨论。
图为7月20日，山西省人大常委会党组书记、副主任郭迎光带队，就依法授权支持推动开发区改革发展到晋中市调研。
为了确保出台的决定更加符合开发区实际，打破制约开发区“二次创新创业”的瓶颈，7月 16日至 24日，山西省人大常委会 6位副主任分别带队，省人大及其常委会 11个机构参加，组成 6个调研组分赴全省 11个市开展调研。期间，调研组分别召开座谈会，听取各市政府及相关部门和开发区管委会的汇报，深入 17个开发区，实地察看 33个企业，对开发区的整体发展情况，特别是各市向开发区授权、开发区体制机制改革、产业转型升级和优化营商环境等情况，进行了深入了解。
“开发区与当地政府、相关职能部门的管理权限划分没有进一步明确，在推进土地利用、规划调整和项目落地等事宜过程中开发区相对被动，影响了转型发展的进度。”大同市开发区规划建设用地指标缺口高达 1404公顷；长治高新区五年预留规划指标为 2000亩，目前洽谈实施的长治航空产业园等 3个项目就需用地 3000多亩，难以满足项目需要。”临汾市向侯马经济开发区下放建筑施工、食品药品监管等 43项市级行政管理权，但关乎项目落地的规划、环评等权限未下放，导致项目无法及时落地开工。”……针对调研中发现的部分行政职权下放不到位不均衡、“三化三制”改革需加大力度、营商环境需持续优化、项目建设所需土地与资金保障不足、招商引资不够精准五方面问题，调研组提出“提高认识，转变观念”“科学规划引领，高起点定位”“实施创新驱动，推动改革发展”“坚持问题导向,发挥自身优势，加大招商引资力度”“以非常之力、恒久之功，共谱开发区‘二次创业’新篇章”“推动开发区依法授权，将开发区改革发展纳入法治化轨道”六条建议。
调研报告提出，省人大常委会要做好开发区立法工作，积极发挥人大在立法中的主导作用，尽早出台关于在全省开发区推广综改示范区授权经验的决定，加快制定《山西省开发区管理条例》，用立法的形式巩固开发区改革创新发展成果，为促进全省开发区改革创新发展，推动全省高质量转型发展，发挥人大应有的作用。
“我们多次通过召开讨论会和书面征求意见的方式，与省商务厅、省政府法制办、省编办、省国土厅及综改示范区管委会深入沟通，根据调研情况和各方面的建议，进行了十余次修改，形成决定（草案），经主任会议通过后，提交常委会进行表决。”山西省人大财经委副主任委员李渊告诉记者。
一项新决定助力开发区“二次创新创业”
图为8月3日，山西省十三届人大常委会第四次会议举行第三次全体会议
8月 3日，山西省十三届人大常委会第四次会议表决通过了《山西省人民代表大会常务委员会关于在全省省级以上开发区推广山西转型综合改革示范区授权经验的决定》（以下简称《决定》）。
记者发现，与 2017年向综改示范区授权决定的七条相比，《决定》中开发区管理机构由“派出机构”改为“派出机关”，而且增加了第五条中的内容，对三个地方性法规个别条款的适用进行调整。
山西省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任蔡汾湘告诉记者，《决定》相比2017年的决定确实作了很大调整。针对常委会会议上组成人员提出的修改意见，法制委、法工委会同财经委对决定草案进行了修改。如有组成人员提出，开发区要把提供投资服务作为重要任务，建议明确开发区提供投资服务的职能。为此，《决定》最后明确：“开发区管理机构作为所在地县级以上人民政府的派出机关，在规定的职责范围内，提供投资服务，行使经济管理权限和行政管理职能。”
此外，在此前对开发区改革发展情况的调研中，各开发区均反映受相关法律法规的制约，规划和土地是影响开发区建设发展的突出问题。因此，《决定》下放了开发区总体规划、控制性详细规划、土地使用权出让等行政许可权限，在规划和土地方面赋予了开发区管理机构更大的自主权，简化了审批环节，大大加快了审批速度，使开发区引进的项目能更早地开工建设。记者还了解到，为了支持全省的企业投资项目承诺制改革工作，依法推进改革，参照全国人大常委会关于授权国务院在某些省市暂时调整适用部分法律规定的行政审批的决定，《决定》明确在省级以上开发区内暂时停止适用《山西省城乡规划条例》选址意见书核发、《山西省人民防空工程建设条例》应建防空地下室的民间建筑报建和《山西省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》建设工程文物保护的具体实施性规定，相关事宜按照有关法律、行政法规执行，消除了相关改革的法律障碍。
《决定》还对开发区所在地县级以上人民政府、开发区管理机构及县级以上人大常委会在落实《决定》过程中的职责进行了规范。如第六条明确“开发区所在地县级以上人民政府应当按照国家和省有关规定，根据开发区的实际需要和承接能力，授予开发区管理机构必要的行政管理权。开发区所在地县级以上人民政府授予开发区管理机构的行政管理事项，应当向本级人民代表大会常务委员会备案，并向社会公布。开发区所在地人民政府应当积极主动、因地制宜地负责开发区内的社会事务管理。开发区所在地县级以上人民政府工作部门按照精简高效的原则，可以在开发区设立派驻机构，派驻机构接受主管部门和开发区管理机构的领导。”第七条明确“开发区管理机构应当做好所在地县级以上人民政府授予的行政管理权的承接和实施工作，依法制定公布权力清单、责任清单，简化审批流程，加强事中事后监管，深化机构改革，创新运营模式，优化营商环境，不断提升开发区发展水平。”第八条明确“县级以上人民代表大会常务委员会应当积极支持开发区改革创新发展，充分发挥地方国家权力机关的职能作用，加强对本决定实施情况的监督，营造良好法治环境。”
“《决定》对推动开发区体制机制改革，优化营商环境，加快项目的引进、开工和投产具有重要作用，有利于进一步增强开发区内生发展动力、激发市场主体活力、凝聚攻坚克难合力，为全省开发区改革创新发展提供了强有力的法治保障。”李渊表示。
审核：郭翼
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