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桑颖：从私人志愿组织美国凯尔看美国对外援助政策
作者：桑颖，太原理工大学政法学院讲师，原文全文载《国际关系研究》2018年第二期
来源：原文全文载《国际关系研究》2018年第二期；国际关系研究
美国对外援助领域活跃着一批在美国国际开发署注册的私人志愿组织。美国国际开发署与这些私人志愿组织结成伙伴合作关系，通过合同、拨款和合作协议方式资助私人志愿组织，使其在受援国更好地执行对外援助项目，以实现美国政府对外援助的政策目标。对于私人志愿组织来说，仅仅作为对外援助项目的实施者和服务者不能解决对外援助的实质问题，私人志愿组织还试图采用各种策略来影响美国政府对外援助政策的决策过程。本文以私人志愿组织——美国凯尔为例，运用政策过程理论对美国凯尔参与美国政府对外援助政策的决策过程进行分析。
私人志愿组织是在美国国际开发署注册并与其合作在160多个国家实施对外援助的非营利组织。从定义来理解，私人志愿组织就是在发展领域从事对外援助的发展型非政府组织。美国政府与非政府组织合作最早始于第一次世界大战，美国政府借助非政府组织为同盟国提供人道主义援助。直到1961年美国《对外援助法》通过和美国国际开发署成立，便通过美国国际开发署与非政府组织合作进行对外援助。1973年尼克松政府颁布新方向对外援助政策，非政府组织正式成为美国政府执行对外援助项目的组成部分。新方向对外援助政策要求美国国际开发署给予非政府组织资金资助以扩展海外援助活动。1981年，美国国会通过一项立法，该立法规定政府用于对外援助活动的资金至少13.5%要通过非政府组织来执行。至此美国政府与非政府组织之间的关系得到强化。1992~1997年，美国国际开发署将超过60%的紧急预算资金（不包括粮食对外援助）用于资助非政府组织。近年来，美国国际开发署将30%的对外援助资金用于非政府组织执行对外援助项目，这一比例已经超越此前的法律规定。
为了获得美国国际开发署的资助资格，非政府组织需要经过注册成为私人志愿组织。目前，在美国国际开发署登记注册的私人志愿组织有631个，其中美国私人志愿组织有518个，国际私人志愿组织有113个。2013年财政年度，私人志愿组织受到美国国际开发署28亿美元资金资助。美国国际开发署之所以要求私人志愿组织注册，其目的在于筛选和鉴定有能力的合作伙伴来开展对外援助活动，从而实现美国政府对外援助政策目标。
美国凯尔是在美国国际开发署注册的私人志愿组织，它是凯尔国际的会员组织。凯尔国际建于1945年，经过70多年的发展，凯尔国际已经发展成由14个致力于消灭全球贫困的会员非政府组织组成的全球联盟。每个凯尔国际会员都是独立的组织，都能执行项目、筹集资金以及开展政策倡导活动。美国凯尔与美国国际开发署合作长达60多年。它在84个国家执行众多对外援助项目，这些对外援助项目包括人道主义援助、健康、经济发展、治理、性别、气候变化和水资源等。美国凯尔不仅提供对外援助服务，而且直接参与美国政府对外援助政策的整个决策过程，对美国政府对外援助政策的制定具有影响力。
美国凯尔在对外援助政策议程设置、政策制定、政策执行和政策评估的阶段作为倡导者、信息提供者、项目实施者、问责和监督者影响着美国政府对外援助决策。综观整个对外援助政策的过程，美国凯尔的政策影响力已经渗透到美国政府对外援助决策中。
（一）美国凯尔作为倡导者推动对外援助政策议程设置
政策议程是对外援助政策的起点，对外援助问题只有经过政策议程成为政策问题才能进入对外援助决策系统。政策议程分为政府议程和公众议程两种基本形式。政府议程是决策者自己发现存在的社会公共问题，并将其列入政策问题范围。公众议程是公民和非政府组织发现存在的社会公共问题，通过各种方式向政府提出政策诉求，引起政府关注，从而推动政策议程设置。在对外援助政策中，美国凯尔的倡导功能成为政策议程设置的触发机制。凯尔国际将倡导定义为“影响那些对发展、变革和执行政策作出决策的人所进行的周密过程”。从这个定义看出，倡导过程是有意图的行动，即试图运用多种倡导方式通过影响作决策的人来影响公共政策的过程。倡导功能贯穿于整个对外援助政策过程，在政策议程设置阶段表现得尤为显著。
美国凯尔不仅建立凯尔行动网络，而且参与美国国际行动协会的对外援助活动。美国国际行动协会是由180多个在发展中国家进行对外援助服务的美国非政府组织组成的对外援助联盟组织，其主要功能之一就是通过各种途径影响美国政府的对外援助政策。
（二）美国凯尔作为信息提供者促进对外援助政策制定的科学化
进入政策议程的对外援助政策问题需要制定决策进行政策规划，这是为解决对外援助政策问题而寻求一系列方案并进行抉择的过程。在政策规划过程中，政府主导的单一的决策主体因获取信息有限而难免出现决策失误，而多元的政策规划主体则有利于推动政策制定的科学化。美国凯尔等私人志愿组织员工工作在对外援助的第一线，掌握更为全面的对外援助信息，能够为对外援助政策制定提供更为详实和专业的信息，从而有效促进对外援助问题的解决。在政策制定过程中，美国凯尔更多地充当了信息提供者，并力图使自己的政策主张转化为政府决策。
美国凯尔通过多种途径参与政策制定。例如，美国凯尔每年在华盛顿主办有政府官员、国会领袖和知名人士参加的凯尔国家会议，在会议中曾发表主旨演讲的有美国前国务卿希拉里和奥尔布赖特、经济学家杰弗里·萨克斯、梅琳达·盖茨、前第一夫人劳拉·布什等。最为重要的是，每次会议最后一天在国会进行一次与国会议员和政府官员的讨论，参与者可以充分表达自己关于对外援助的主张，以影响对外援助政策的制定。
（三）美国凯尔作为项目实施者推动对外援助政策的执行
对外援助政策方案被采纳后，美国政府便运用多种政策资源落实政策方案，以实现对外援助政策的目标，这个过程就是对外援助政策的执行阶段。美国私人志愿组织在此过程中充当了美国对外援助政策的重要实施者，为对外援助项目提供服务。二战后美国成立了志愿对外援助顾问委员会（The Advisory Committee On Voluntary Foreign Aid，ACVFA)，它成为连接服美国政府与在海外从事人道主义援助和发展工作的私人志愿组织之间的桥梁。该委员会由在国际发展领域具有丰富经验的民间人士组成，以加强联邦政府与私人志愿组织在援助项目方面的合作。
美国国际开发署运用多种资助方式与私人志愿组织结成伙伴合作关系，推动私人志愿组织海外援助项目的执行。私人志愿组织从美国国际开发署获得资金有政府采购和援助两种方式。政府采购是美国国际开发署基于自己的利益以提供各种类型合同的方式给予符合条件的合作者货物和服务。美国国际开发署运用合同的资助方式通常会高度介入合作者的服务购买过程。援助是美国国际开发署划拨资金给执行项目的合作者。援助有拨款和合作协议两种方式。美国国际开发署采用拨款方式通常不介入合作者执行项目的过程，而开发署采用合作协议方式通常会有限介入合作者援助项目的执行过程。美国凯尔在与美国国际开发署60多年的合作中，大都通过拨款和合同等资助方式执行对外援助项目并实现对外援助的政策目标。
（四）美国凯尔作为问责者和监督者促进对外援助政策评估的科学化
对外援助政策评估贯穿于整个对外援助政策过程，既可以在对外援助政策制定阶段对政策方案进行前评估，也可以在对外援助政策执行过程中对援助政策效果进行后评估。从对外援助政策后评估的视角来看，私人志愿组织同样可以作为多元化政策评估主体中一员为各项对外援助政策提供专业化评估。私人志愿组织成员工作在第一线，对援助项目的执行情况具有详实的记录，并以此评估对外援助项目的执行效果，为美国政府决定持续、调整或终结这项对外援助政策提供专业化建议。通过对援助政策的评估，私人志愿组织更多地充当问责者和监督者的角色，对援助项目执行过程中是否按照政策目标达到对外援助政策效果进行问责，以及对援助项目执行情况进行监督。
综上所述，本文从私人志愿组织的视角分析了美国凯尔在对外援助政策过程中充当倡导者、信息提供者、项目实施者、问责和监督者的角色。尽管在实际对外援助决策中并不存在整齐有序的政策阶段，政策过程是连续、重合和复杂的，但是通过政策过程理论的科学分析框架有利于解读美国凯尔对美国对外援助政策的影响。
然而，由于政府和私人志愿组织各自掌握重要的资源，它们之间不仅仅是单向的关系，而是双向的互动。对于私人志愿组织来说，它具有其愿景和使命，拥有非营利性、专业性、志愿性和深入基层进行援助等优势，本着人道主义的援助目标介入美国政府对外援助政策；对于美国政府来说，它给私人志愿组织提供资金资助和制度保障，以实现其对外援助政策目标。但是，不可否认的是美国对外援助政策具有两面性，美国政府对外人道主义援助也是为本国国家利益和外交政策服务的。在此过程中，私人志愿组织容易偏离自己组织的愿景和使命而沦为政府行动的工具。正如斯迈里所指出的，“这种建立在资助基础上的政府与非政府组织之间的关系具有支配性，被资助的非政府组织成为国家对外援助政策的执行者。这种支配关系是建立在干预、牵制、控制和限制基础上的”。因此，它们之间的双向互动以及美国政府对外援助政策的两面性决定了私人志愿组织虽然在政策执行阶段具体实施援助项目，但是在参与对外援助政策议程设置、政策制定、政策执行和政策评估过程中所发挥的直接影响力是有限的。
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