交通運輸部、工信部等7部委2016年7月28日聯合發佈《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，至今已有兩年，全國各個城市也因地制宜配套推出本地化的執行方案，而網約車市場也隨著遊戲規則的落地發生了巨大的變化。
人民網輿情數據中心選取25個重點城市，根據當地網約車政策、輿論認可度等進行網約車包容度綜合評估，發佈了《2018中國25個重點城市網約車包容度排行》。評估報告顯示，沒有設定“車籍戶籍”的成都、三亞、無錫對網約車最為友好。
而今年7月北京開始嚴查網約車，出租車坐地起價、黑車死灰復燃，網約車新政實施兩週年後，北京又回到“打車難”的窘境。
7月底首都機場出現的打車難現象
網約車“治堵”還是“制堵”
“最寬容”的成都擁堵指數連續三年下降
廣州市社科院研究院的彭澎告訴南都記者：“從正面來講，政策的出臺為用戶增加了一些選擇。網約車對於出租車是一種補充，同樣也推動了出租車管理的改革，出租車司機的服務態度好轉。更為重要的是其中的發展空間，也就是網約車管理辦法推動了出租車網絡化。” 對於涉及公共利益的領域，尤其是交通市場需要明確嚴格的政策規定，這是市場所有參與者共同認可的。
不過由於各地政策的差異，呈現出迥異的效果。人民網輿情數據中心選取25個重點城市，根據當地從測評結果來看，成都、三亞、無錫網約車“門檻”相對寬鬆，青島、重慶、大連等地則較為嚴格。分析細分指標關係發現，准入政策相對寬鬆的城市，合法網約車平臺牌照獲取數相對越多，輿論反饋整體平穩；准入政策相對嚴苛的城市則傳出放寬准入制的呼聲。
人民網發佈的《2018中國25個重點城市網約車包容度排行》
這其中成都模式被點名表揚。人民網報道稱：“成都政府以審慎、包容的態度主動迎接網約車經濟，與城市開放、包容氣質一脈相承。成都在全國創造性地探索出了互聯網+巡遊車轉型升級的路徑，成都市交委、成都市交管局還與網約車平臺滴滴出行簽署戰略合作協議，在成都發展智慧交通，幫助緩解蓉城道路擁堵。”數據顯示，成都已經連續三年跌出“全國十大擁擠城市”，網約車“制堵”還是“治堵”不言而喻。
不過，有許多城市新政因為過於嚴苛導致網約車司機反彈，甚至導致其以死相逼。青島平度交通局因跨市“釣魚執法”，被網約車司機起訴；湖北襄陽女網約車司機被執法人員查獲，索要車輛未果後跳橋自殺，而這是襄陽市同一年內發生的第二起網約車司機索車未果自殺事件。
實際上，各地政策也在實踐過程不斷優化。比如福建泉州，在2017年9月調整完善後，把車輛價格從14萬元以上降為“不低於主流巡遊出租車的1.5倍”，對駕駛員也取消了取得本市居住證明“1年以上”的時間要求，只需取得本市居住證明即可；無獨有偶，杭州市則在今年3月放寬對駕駛員的要求，不再對居住證時長做具體規定，只要有居住證即可。
針對上述問題，交通專家徐康明認為，從目前來講，網約車的發展還是喜憂參半。喜的是，網約車彌補了出行服務空白，帶來了多樣化業態。兩年以來，行業趨於穩定，傳統行業弊病有所改善，從業人員也還在堅守，行業總體狀況是比較穩定的，企業主動尋求改變的意願也在上升；但憂的是，一是公平競爭的市場環境還沒有建立起來，有些企業在利用資本和目前市場的佔有率壟斷市場。市場的不公平競爭，帶來的是“誰合法誰吃虧”；二是消費者權益得不到保障，重規模輕監管，一些從業人員的權益也沒有得到保障，以租代售的從業人員在經營困難的時候還需要面臨還車貸和平臺企業的高抽成。
車籍戶籍是爭議焦點
網約車不是出租車，靈活供應需要靈活政策
“既然制定了這個辦法，那交通部門嚴格執法是沒有錯的，就是應該打擊沒有條件的不符合資質的車輛。”對於此前北京南站出現的“打車難”現象，知名律師趙佔領告訴南都記者，但問題這個法律有些不合理，門檻相對偏高。
在中國政法大學公司法研究所教授王軍看來，網約車新政的立足點是把網約車納入出租車管制體系。這一思路是值得反思的。對出租車進行數量控制，無論是直接還是間接控制，早已被證明不是一個很有效的方式，除了“打車難”以外，還帶來其他弊病。
王軍告訴南都記者，目前嚴查不合規網約車的後果已經顯現出來，網約車供給大量減少，民眾出行需求得不到滿足。而合規網約車的數量又非常少，沒有辦法滿足需求。根子上還是主管部門對出租車業採取限制政策。“優先發展公共交通，適度發展出租車”的政策，實施起來“適度”就變成了限制。
目前最受爭議的門檻無疑是車籍戶籍，此前泉州、杭州的政策優化也主要集中在此。目前，北京上海兩地均要求本地車、本地人才能從事網約車工作，這個設定是沿襲上個世紀出租車的管理邏輯：當時城鎮化建設並不成熟，屬地門檻既可以保證當地人的就業，也有利於有關部門責任溯源，便於管理，尤其是出租車司機需要懂得當地的交通路況才能成為一個“稱職”老司機。
而網約車的出現正是補充出租車市場無法覆蓋的長尾彈性運力，從這個角度講，也需要更彈性的管理方式。
“出租車隸屬於租賃公司，公司負責對出租車進行管理，司機需要繳份子錢。網約車則靈活很多，不隸屬於哪個公司，僅僅是一個平臺在管理。網約車既有運營的特徵又有私家車的特徵，既滿足自己出行需求，又可利用閒暇時間運營”，廣州市城市研究所所長黃石鼎告訴南都記者，兩者最核心的不同是定價方式，出租車是政府定價，而網約車是市場定價。
“為了管理方便就沿用了出租車管理方法，為什麼沿用出租車管理方法？是因為之前幾十年來一直都是這樣管理的，為了簡單化就把新的經濟形態歸到從前已有的經濟形態中去，反而造成了很滑稽的一些標準出來了。設立車輛資質限制就減少了車輛，和滿足市民出行原則相悖。如果你的出發點是滿足市民出行需求，就不會有這些東西的出現。”
“網約車的准入要求太過嚴苛可能會導致很多人開不了網約車去開黑車，黑車更難以監管，”同樣的，律師趙佔領認為這種戶籍車籍的門檻制定會讓出行市場歷史倒退，“網約車減少汽車的增長幅度、解決城市治理難題，部分人就業，也有一定程度上打擊了黑車。”
但王軍也補充道，考慮到北京市的特殊性，以及北京市車輛限購、限行等政策，要求車牌有情可原，外籍車輛過多湧入北京，會對交通帶來過大壓力。但勞務人員也都要求北京戶籍，會造成勞務供給的枯竭。
專家建議兼職司機應准入
政府管平臺，平臺管司機
“網約車監管的核心問題是安全問題，並非牌照問題。”趙佔領告訴南都記者，監管部門應該要求網約車平臺要有嚴格的管理措施、記錄措施來保障用戶和司機的安全，保障用戶的權益，而不是對戶籍牌照要求苛刻，監管部門應該考慮消費者最關注的問題。
此外，公共管理政策分為“正面清單”與“負面清單”兩種，前者設定準入門檻，達到要求才能落地運營，牌照制一般是這種管理思路；後者則列出違規狀況，只要不違規就能落地。後者比前者更加寬鬆靈活。
滴滴數據顯示，目前其註冊司機量已經媲美全國出租車司機總量，但因為50%的司機每天工作時長不超過2小時，其訂單總量僅為出租車客運量20%，其主要解決高峰期彈性運力的補充，更多是“兼職司機”這種長尾資源的最優化配置。長尾資源是供給量大但供給效率低，而網約車平臺則通過信息匹配與用戶評價進行分層資源配置，從這個角度講，牌照制會導致資源配置失去活力。
但也正因為供給量過於龐大，過去沒有企業或者政府能對這個長尾資源實行有效地“負面清單”審核方式，這種供給導致灰色或“黑車”市場，而滴滴等網約車平臺的出現，基於移動互聯網交易閉環產生的大數據沉澱激活這部分資源活力。
如果說基於“正面清單”的出租車可以產生標準相對統一的基層服務，那麼基於“負面清單”的網約車，關鍵在於分層，根據用戶評價、司機行為規範對供給分層，根據用戶對時間、價格、服務質量等方面的分析對需求分層，設定拼車、快車、專車等分層服務匹配。
而政府最應該做的，是對交通最核心的安全問題再加一道保險槓，即對平臺管理及審核機制的監管，而不是越過平臺去設立網約車司機准入門檻，存在多年的“黑車”市場已經證明這種管控反而效率更低。
“網約車的監管思路有兩種：一是共享經濟的網約車，二是通過網絡預約的出租車。網約車新政實際上走的是第二條思路。但我認為還是應該走第一條共享經濟網約車的道路”。同樣的，王軍教授認為，網約車政策優化的重點是允許兼職司機，也就是共享經濟網約車的准入。
“兼職的司機與平臺並非是僱傭關係，所以可以通過別的約定條款、保險條款准入，監管的關鍵在於平臺，同時對不同網約車分類監管。”如果想以比較緩和的方式來處理巡遊出租車和網約車兩者間關係，可以對兼職網約車設定一定服務量限制。因而在監管上也需要分類監管，專職和兼職有分別的標準。王軍說。
在談及如何完善網約車政策，徐康明還給出了更多的建議。他認為，一是要建議放開從業人員的年齡；二是允許企業僱傭兼職的網約車或巡遊出租汽車司機；三是建議增加殘疾人的網約車數量。但徐康明也強調，最主要的是要改善執法手段，目前的情況是非法運營多，但線下執法效率太低，違法成本低。因而，需要緊迫修改的一條就是採用互聯網的手段，通過線上執法甄別非法運營，比如人車不一致，車輛未經許可即上路運行等。
採寫：南都記者 蔡輝 卜羽勤 實習生林玉蓮
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