特色小镇的用地问题一直是特色小镇发展中的难点和痛点。大家也许见过这样的现象：一方面住建部门，甚至很多省市级领导都比较重视特色小镇建设工作，一方面土地管理部门也不会放松相关规制。
对此，中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理李学锋认为，特色小镇面临的体制机制障碍最严重的就是用地问题。很多特色小镇会涉及到用地用途转换的问题，从原有的农地变为建设用地，这就涉及到国土规划调整以及国土的收储等一系列过程。原有的用地是受国家法律法规所控制的，国家管理也很严格。如果为了建设特色小镇而突破用地红线，这是不可能的。所以在这种情况下就会出现一个问题，例如特色小镇规划规定什么时候之前必须动工建设，什么日期之前必须见到成效，而用地部门常常因为相关程序还没走完而不能动工。
虽然现在中央乃至地方政府都出台了很多支持特色小镇发展的利好政策，但是要看到，相关政策只是起引导作用，而国内特色小镇是否能真正发展起来，还是取决于小镇自身的资源情况和发展基础，还有良好的规划、科学的开发建设以及成功运营的模式。
保障小镇发展的土地要素亟待破冰
全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）城市发展研究所所长余池明表示，特色小镇在产业发展、基础设施建设方面，都需要大量的用地指标。以浙江特色小镇规划面积3平方公里，建设面积1平方公里估算，“十三五”期间，1000个国家级特色小镇就需要新增建设用地1000平方公里。因此，特色小镇发展的土地要素保障问题亟待破冰。
特色小镇的培育、建设属于我国深入推进新型城镇化工作的重要组成部分和有力抓手，因此，在《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）中依然能找出特色小镇用地政策的创新空间。
该《意见》第六条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出四个方向：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩。也就是说，从城乡建设用地增减挂钩所获得的用地指标是特色小镇用地来源之一。二是建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。这是提高原有用地效率的方式。三是因地制宜推进低丘缓坡地开发。这种方式可新增用地。四是完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。这里面含有两块：一块是流转，取得一定年限的使用权，另一块是农民有偿自愿退出，退出后减少的乡村用地指标可以通过第一种方式转化为增加的城市建设用地指标。
各省关于特色小镇的用地支持政策是在宏观的新型城镇化土地利用机制的进一步具体化。梳理各省、自治区、直辖市关于特色小镇（示范镇、重点镇）的用地政策，主要包括以下几种措施：
1
在建设用地计划中保证或优先安排，如重庆市专项下达特色小镇示范点建设用地计划指标。福建省国土厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标。
2
奖励和惩罚用地指标。天津对如期完成年度规划目标任务的，市里给予一定土地利用年度计划指标奖励。浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。
3
城乡建设用地增减挂钩指标：湖北省2017 年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标。陕西省政府为每个重点示范镇提供1000亩土地增减挂钩指标。
4
利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。
5
工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。
6
过渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新业态可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
7
农村集体土地流转和租赁。如内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。
各地有多项制度创新
各省市在解决特色小镇用地的做法上，可以说是各省关于特色小镇的用地支持政策是在宏观的新型城镇化土地利用机制的进一步具体化，各有制度创新亮点。
安徽省国土资源厅专门出台了《关于支持和促进特色小镇建设的意见》，提出在安排新增建设用地计划、城乡建设用地增减挂钩指标时，重点保障特色小镇旅游、健康及其他产业用地。对符合省级预留指标使用条件的特色小镇用地，由省按照规定程序优先安排用地计划指标。
该《意见》支持特色小镇开展土地综合整治，土地整治区内涉及建设用地整理的，优先安排城乡建设用地增减挂钩指标给予配套。通过整理农村建设用地和宅基地所节约的土地，在优先复垦耕地、满足农村发展用地的前提下，节余土地可依法办理用地手续，用于特色小镇建设。
江苏扬州市在优化国土资源供给支持特色小镇建设方面明确表示，工业主导型特色小镇范围内的项目在不改变工业用途前提下，对原工矿厂房、仓储用房进行改建、扩建及利用地下空间提高容积率的，可不补缴土地价款差额。同时鼓励各县（市、区）结合本地资源禀赋，探索通过货币补偿、产权调换等方式整合农村集体建设用地、农民宅基地等资源，发展旅游特色小镇。
在实施土地增减挂钩上，湖南长沙县特色小镇果园镇双河村2012年被批准为该省厅土地增减挂钩试点村，村项目区用地面积550亩，项目通过腾退的农村建设用地置换城镇新增建设用地指标。按照户均1.2亩宅基地的标准实施集中居住，将节约的250多亩建设用地指标在县内其他乡镇进行置换新增建设用地指标，同时将原有宅基地复垦为耕地。
业内专家建议，解决特色小镇建设用地的基本思路是存量土地挖潜提高效率，增量用地在土地使用计划中保证或者城乡建设用地增减挂钩解决，结合农村集体建设用地改革让集体建设用地通过入股、流转参与特色小镇建设。
1
坚持发展实业，防止打着特色小镇名义，违法违规搞圈地开发。在考核固定资产投资规模时不含商品住宅和商业综合体项目投资。对养老地产、旅游地产等房地产开发项目从严审批。
2
坚持产城融合原则，以城镇为基础，承载产业发展；以产业为保障，建设基础设施，完善公共服务，吸引更多农业转移人口。依托建制镇建成区拓展，避免离开建制镇新开辟特色小镇规划和建设区，从而避免占用更多耕地。
3
坚持集约节约用地原则，着力提高现有土地使用效率。127个镇(5个数据缺失)人均建设用地面积243.75平方米，指标偏高。一些开发区、工业园区土地使用效率低，特色小镇用地应与提高既有园区土地使用效率相结合。
4
坚持城乡一体，村镇联动严则，鼓励集体建设用地以入股或租赁等形式参与特色小镇项目，分享特色小镇发展收益，保护农民的合法权益。鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革。
5
坚持激励和约束并举的原则，建立用地长效机制。借鉴浙江创建制的做法，对完成规划目标的小镇进行奖励，对未完成规划目标的小镇进行惩罚，有利于实现用地目标，提高用地效率。
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