司紹寒，司法部預防犯罪研究所副研究員。
標題註釋
本文為國家社科基金項目“社區矯正程序問題研究”階段性成果。
目前，在社區矯正實踐中會出現社區服刑人員不服從管理，脫管、漏管，違反禁止令或監督管理規定，實施違法犯罪行為，以及在實施違法犯罪後被收監時脫逃甚至反抗的情況。由於目前社區矯正工作人員缺少相應的強制權力，導致刑罰執行的嚴肅性和權威性受到損害。
為解決這一問題：
一方面，各地在實踐中抽調監獄、戒毒人民警察參與社區矯正工作，加強社區矯正的權威性強制性；
另一方面，有關部門在立法過程中推動建立社區矯正警察隊伍，但面臨的理論爭議較大，立法難度較大。
針對這些問題和困境，本文提出建立社區矯正強制措施的建議，以期對社區矯正的完善有所裨益。
一、社區矯正中的強制措施
根據《行政強制法》的規定：
行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。
根據上述定義，
社區矯正中的強制措施是指因發生法定情形，社區矯正機構強制社區服刑人員履行法定義務的措施。其類似於《刑事訴訟法》中的“強制措施”，主要用於社區服刑人員脫管漏管，違反禁止令或監督管理規定，以及收監等情形，以制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大。
社區矯正是一項執法活動，執法的對象都是罪犯，具有一定的人身危險性，為了震懾違法犯罪，維護法律尊嚴，保護工作人員的人身安全，有必要設置一定的強制措施，強制社區服刑人員履行相應的義務。
由於目前社區矯正中尚無強制措施制度，筆者姑且將具有強制措施功能的措施稱為“強制性措施”。
二、社區矯正中
強制性措施的現狀
從現行規定和實踐看，社區矯正中的強制性措施主要包括以下幾種：
(一)查找、追查或者追逃。
雖然用詞不同，基本上屬於一類措施。這種措施主要適用於社區服刑人員在交付執行和執行兩個階段漏管【1】、脫管【2】的情況。
社區服刑人員漏管、脫管的，司法所應當及時報告縣級司法行政機關組織追查【3】，並由居住地縣級司法行政機關通知有關人民法院、公安機關、監獄、居住地縣級人民檢察院【4】。在作出適用社區矯正的決定後，社區服刑人員應前往司法行政機關報到，如果發現社區服刑人員未按規定時間報到的，縣級司法行政機關應當及時組織查找，並通報決定機關【5】。
在執行階段，居住地社區矯正機構發現社區服刑人員脫管，應當及時採取聯繫本人及其家屬親友，走訪有關單位和人員等方式組織追查【6】。
各地在細化查找時有不同的做法，江蘇省對未按時報到的人員，由公安機關採取納入信息大平臺紅色預警等措施協助查找【7】；北京市為書面通報公安分縣局、判決機關或原服刑監所協助追查【8】；上海市是書面提請本區(縣)公安機關協助查找並上網布控【9】。
(二)突發事件應對機制。
司法行政機關應當建立突發事件處置機制，發現社區服刑人員非正常死亡、實施犯罪、參與群體性事件的，應當立即與公安機關等有關部門協調聯動、妥善處置，並將有關情況及時報告上級司法行政機關和有關部門【10】。
目前很多地區建立社區矯正突發事件應對機制，比如《浙江省司法行政機關社區矯正突發事件應急處置預案(試行)》《天津市司法局社區服刑人員突發事件應急處置預案(試行)》《江蘇省社區矯正工作突發事件應急處置預案(試行)》等。
(三)刑事強制措施。
在撤銷緩刑假釋的案件中，特別是發現社區服刑人員在社區矯正期間有漏罪或者犯新罪的情況下，可以使用刑事強制措施。
一些地方也對此作出了明確的規定，比如江蘇省規定，撤銷緩刑、假釋案件審理期間，人民法院可以依法對社區服刑人員採取傳喚、逮捕等刑事強制措施。社區服刑人員下落不明的，不影響撤銷緩刑、假釋案件的審理【11】。
上海市規定，法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行罪犯決定收監執行的，區(縣)司法行政機關應當於裁定生效當日，書面提請區(縣)公安機關對罪犯採取羈押措施。在公安機關採取羈押措施的24小時之內，裁定法院應當向區(縣)司法行政機關送達裁定書、執行通知書、結案登記表和送達回執。區(縣)司法行政機關應當在上述期限內憑上述材料，派員隨同區(縣)公安機關將罪犯送交監獄或者看守所，並按要求將相關材料送達人民檢察院、公安機關和監所【12】。
社區服刑人員因違反《禁毒法》被強制隔離戒毒後依法應當予以收監執行刑罰的，按照上海市《關於貫徹執行〈戒毒條例〉的實施辦法》中“強制隔離戒毒與其他違法犯罪行為處罰的銜接”的規定執行【13】。
(四)行政拘留。
行政拘留主要是對社區服刑人員的行政處罰，並非嚴格意義上的強制措施。但是如果行政拘留後發現其應該撤銷緩刑、假釋、終止暫予監外執行、或者因涉嫌犯罪而終止社區矯正，則行政拘留就有一定強制措施的作用。
比如上海市規定公安機關決定給予行政拘留處罰的，公安機關應當及時派員將其押送至拘留場所【14】。
(五)收監。
收監主要針對罪犯結束社區矯正的措施，嚴格地講其並非是一種措施，而是一種情形或者程序，在這種情形中，需要使用強制措施。
根據《社區矯正實施辦法》的規定，法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行罪犯決定收監執行的，居住地縣級司法行政機關應當及時將罪犯送交監獄或者看守所，公安機關予以協助；
監獄管理機關對暫予監外執行罪犯決定收監執行的，監獄應當立即赴羈押地將罪犯收監執行；公安機關對暫予監外執行罪犯決定收監執行的，由罪犯居住地看守所將罪犯收監執行【15】。此時收監的措施變為兩種，一種是司法行政機關應當及時將罪犯送交監獄或者看守所，公安機關予以協助，另一種是作出收監決定的監獄或看守所直接收監。
根據2014年《暫予監外執行規定》，被決定收監執行的罪犯在逃的，由罪犯居住地縣級公安機關負責追捕。公安機關將罪犯抓捕後，依法送交監獄、看守所執行刑罰【16】。
(六)學習班。
學習班是以集體學習為名，行強制措施之實。這種特殊的學習班主要用於特殊時段對社區服刑人員的集中管控。
《社區矯正實施辦法》第19條規定，重點時段、重大活動期間或者遇有特殊情況，司法所應當及時瞭解掌握社區矯正人員的有關情況，可以根據需要要求社區矯正人員到辦公場所報告、說明情況。很多地方的社區矯正機構在重點時段、重大活動期間，都集中舉辦學習班，要求社區服刑人員全部到場集中學習。
三、社區矯正中強制性措施
存在的問題
(一)真正的強制措施實際上面臨空白。
一方面，《行政強制法》《社區矯正實施辦法》及地方相關規定沒有授權在特定情形下社區矯正工作人員可以使用相應的強制措施，比如：對於違反禁止令從事特定活動，進入特定區域、場所，接觸特定人的，社區矯正工作人員無法強制將其帶離現場，在實踐中，即便可以帶離現場，也缺少相應的約束措施；對於社區服刑人員從事違法犯罪活動，社區矯正工作人員無法使用警棍、手銬等工具和手段制止違法犯罪活動；對於擬收監的罪犯不能預先予以羈押等。
另一方面，現有的強制性措施並非都屬於真正意義上的強制措施。查找、追查或者追逃並不對社區服刑人員的人身活動進行強制，也不對物品的狀態進行控制；突發事件應對機制也並非強制措施，而是對突發事件的一種應對程序；收監實際上屬於社區矯正的終止程序；行政拘留目前被用作對違法行為的處罰，目前還不具有刑事拘留那樣的強制措施功能；而刑事強制措施僅適用於撤銷緩刑、假釋或者犯新罪的案件中，並非社區矯正特有的強制措施。這些情形中，既有的所謂的“強制性措施”不是真正意義上的強制措施，社區矯正強制措施實際上處於空白狀態。
(二)現有強制性措施缺少即時性。
社區服刑人員與監獄服刑人員相比雖然人身危險性較低，但是仍然具有一定的人身危險性和再犯可能性。
有的罪犯遵紀守法意識不強，以為不進監獄就處於自由狀態，不願接受社區矯正機構的約束。有的罪犯甚至表現出有較高的人身危險性，一些地區已經發生多起社區服刑人員在報到或日常監管中對縣區司法局和司法所工作人員言語侮辱甚至人身威脅的情況。特別是在罪犯報到，撤銷緩刑、假釋收監執行環節，或者社區服刑人員從事違法違規活動時，容易發生脫管，個別情況下可能出現反抗或者脫逃。
然而法律賦予社區矯正機構工作人員的執法權力非常有限，面對社區服刑人員拒不執行命令，經常束手無策。
(三)強制性措施的執行機構錯位。
由於法律沒有賦予社區矯正工作人員強制性措施的執行權，目前實踐中都是通過公安機關來執行。
不論是查找、突發事件應對還是行政拘留等措施，一旦涉及到限制或剝奪社區服刑人員人身自由的時候，社區矯正機構的工作人員無法執行，只能求助於公安機關。而實際工作中，公安機關由於日常治安壓力很大，相比各種治安和刑事案件，對社區服刑人員的違法違規行為重視程度不夠，協調收監難度很大。
這種運行機制顯然對社區服刑人員威懾力不夠，在處理社區服刑人員違法犯罪或脫逃時效率過低，社區矯正機構無法主動採取行動，刑罰執行的效果大打折扣。
(四)創設強制措施的法律依據不足。
當前社區矯正法律階位較低，由於涉及剝奪或限制人身自由的強制措施只能由法律規定【17】，《社區矯正實施辦法》無權創設剝奪或限制人身自由的強制措施，因此只能留待社區矯正法解決。
但在社區矯正法通過前，如何在現有法律框架下賦予社區矯正工作人員執行強制措施的權力，保證社區矯正的正常運轉，是急需解決的問題。
(五)以突發事件應對機制彌補強制措施的缺失於法無據。
在社區矯正中設置突發事件應對機制存在法律問題。根據《突發事件應對法》的規定，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要採取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件【18】。
雖然社會安全事件屬於突發事件的一種，但《突發事件應對法》通篇都沒有提到“違法犯罪”屬於“突發事件”。根據一些地方的規定，“社區矯正突發事件”主要包括：
(1)社區服刑人員準備或正在實施行兇、殺人、放火、搶劫、綁架等暴力犯罪，或者以要挾或製造重大社會影響為目的的自殺、自焚、自殘等行為的；
(2)社區服刑人員非法組織或參與群體性事件，擾亂公共秩序的；
(3)社區服刑人員大規模集中來省進京上訪的；
(4)社區服刑人員脫離監督管理，可能發生上述三項情形的；
(5)社區服刑人員在集中教育和社區服務過程中嚴重滋擾管理秩序的；
(6)社區服刑人員在集中教育和社區服務過程中發生人身傷亡的；
(7)收監押送過程中發生社區服刑人員脫逃的；(8)押送社區服刑人員收監執行的車輛發生交通事故的；
(9)其他突發事件【19】。
上述情形中，只有實施嚴重違法犯罪或參與群體性事件，勉強可以稱為社會安全事件類的突發事件。這與《突發事件應對法》所稱的突發事件的嚴重程度相去甚遠。因此，在對上述情形適用突發事件應急機制，實屬無奈之舉，不免有適用法律不當之嫌。
四、建立社區矯正
強制措施體系的思考
(一)強制措施的立法依據。
強制措施的立法依據非常重要，因為它涉及到社區矯正基本屬性問題，關係到社區矯正工作人員的權力、職責以及身份，社區矯正管理體系的設計和社區矯正的正常運行。如要建立一套科學合理有效的強制措施體系，必須要對其立法依據 進行深入的討論。
一是在社區矯正中設置強制措施符合《行政強制法》的立法目的。關於強制措施的目的，《行政強制法》第2條規定：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為”。
社區矯正強制措施主要的目的是防止社區服刑人員脫管，制止其違反禁止令、違反監管規定或者實施違法犯罪行為，對實施違法犯罪或擬收監的罪犯調查取證、預押預控、防止脫逃等。這些目的都符合《行政強制法》的規定。
二是社區矯正中的強制措施屬於《行政強制法》在社區矯正領域的特別規定。強制措施首先具有單方意志性，即社區服刑人員必須服從社區矯正機構的命令，措施的執行不依賴於社區服刑人員是否同意；其次是具有強制性，即如果社區服刑人員不服從，就會強制其履行；再次是效力先定性，即一旦作出，就事先假定其符合法律規定且有效，即使執行過程中有瑕疵，社區服刑人員也只能在日後提出，而不能當場予以拒絕。
社區矯正中的強制措施也同樣具有這種屬性，但僅在社區矯正中使用，因此屬於《行政強制法》在社區矯正領域的特別規定。
三是在社區矯正法中設定強制措施，符合《立法法》的授權。在立法權限方面，《行政強制法》明確了行政強制措施設定的法定性原則，規定法律、法規以外的其他規範性文件不得設定行政強制措施，且對強制措施的設定採取了種類和事權相結合的方式予以規定。限制公民人身自由和凍結存款、匯款只能由法律設定；尚未制定法律且屬於中央事權的，行政法規可以設定；尚未制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施或者財物及扣押財物的行政強制措施【20】。
從目前社區矯正實際需求來看，社區矯正強制措施主要是限制人身自由，應由法律設定。根據《立法法》規定，設置刑罰以及剝奪、限制人身自由的強制措施屬於中央事權【21】，在社區矯正法頒佈前，如需設定，應制定行政法規。
因此，在制定社區矯正法時，可將強制措施作為一項重要的制度予以規定，並賦予社區矯正機構獨立的強制措施執行權，解決社區矯正中的現實問題。在社區矯正法通過前，可以制定社區矯正方面的行政法規，解決強制措施不足的問題。
(二)強制措施的種類。
筆者認為，社區矯正法要依照《行政強制法》的基本原則，賦予社區矯正機構獨立的強制措施執行權，並對強制措施的種類、執法人員、文書、通知義務、被強制人的申辯、取證等予以明確規定。筆者建議，為保障社區矯正執法活動，應設定以下強制措施：
1.臨時羈押。
臨時羈押是一種剝奪人身自由的措施，此種羈押並非用作處罰，而是在社區服刑人員從事特定行為或者處於特定狀態的情況下，通過行使臨時羈押在特定時間內剝奪其人身自由，以制止違法行為、避免危害和危險的發生和擴大。
經過調研，筆者認為實踐中需要行使臨時羈押的情況主要有：
(1)社區服刑人員正在從事違法犯罪活動；
(2)社區服刑人員違反監督管理規定後，擬被撤銷緩刑、假釋、暫予監外執行時；
(3)社區服刑人員暫予監外執行條件消失後，擬收監時；
(4)社區服刑人員的行為或者狀態有可能危及公共安全或者他人人身安全時；
(5)社區服刑人員脫逃後被找到的。
2.帶離。
帶離是一種限制人身自由的措施。禁止令規定社區服刑人員不能進入特定的場所、從事特定的行為、接觸特定的人。此外，社區矯正的管理規定也對社區服刑人員的活動進行了限制。當社區服刑人員違反上述禁止性規定時，社區矯正工作人員有權將其帶離現場，避免結果的進一步擴大。
行使帶離權的情形包括：
(1)違反禁止令，進入特定的場所、從事特定的行為、接觸特定的人；
(2)違反監督管理規定，超出法律許可的活動範圍；
(3)社區服刑人員出現有可能引發違法行為或者人身危險的情況時。
3.強制到場。
強制到場類似於刑事強制措施中的拘傳。根據《刑事訴訟法》的相關規定，拘傳主要適用於需要對犯罪嫌疑人、被告人進行調查或訊問，要求其必須到場的情形。
社區矯正中的強制到場也類似，適用於社區服刑人員應到場而未到場的情形，比如：
(1)違反監督管理規定，在規定的時間無故不上學、工作、就醫，或者不參加集體學習和公益勞動；
(2)在重大活動期間，違反規定，拒不到指定地點集合；
(3)就其涉嫌違反禁止令、監督管理規定的行為或違法活動進行調查訊問；
(4)法院對社區服刑人員進行刑事審判，社區服刑人員應到庭時。
4.使用警械。
使用警械是上述強制措施的一種輔助措施。它是指在出現法定的情形後，社區服刑人員已經或有可能拒不服從命令、或者有違法行為時，社區矯正工作人員為實施強制措施可以使用警械對其人身進行攻擊和束縛的權力。常見的警械包括手銬、警棍、警車等。
筆者認為，只有在發生或可能發生較為嚴重的危險時，方可使用警械。
5.查封、扣押、凍結、沒收。
社區服刑人員在日常生活中可能存在違規或不履行相應義務的行為，對其涉案涉事財物，社區矯正工作人員可以查封、扣押、申請凍結。比如：
(1)對違規飲酒的，可以沒收其酒精飲料；
(2)對違反交通管理法規，或者造成交通事故受到行政處罰的，可以暫扣其駕駛執照；
(3)對於違反法院禁止令，從事經營活動等的，可以查封相應場所、申請凍結其銀行卡；
(4)對於不履行賠償義務，從事高消費活動的，可以申請凍結其銀行卡。
引用
【1】2016年9月21日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關於進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》第7條規定：“人民法院、公安機關、司法行政機關在社區服刑人員交付接收工作中銜接脫節，或者社區服刑人員逃避監管、未按規定時間期限報到，造成沒有及時執行社區矯正的，屬於漏管。”
【2】2016年9月21日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關於進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》第10條規定：“社區服刑人員在社區矯正期間脫離居住地社區矯正機構的監督管理下落不明，或者雖能查找到其下落但拒絕接受監督管理的，屬於脫管。”
【3】《社區矯正實施辦法》第19條。
【4】2016年9月21日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關於進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》第8條。
【5】《社區矯正實施辦法》第6條。
【6】2016年9月21日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關於進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》第11條。
【7】《江蘇省社區服刑人員監督管理辦法》第8條。
【8】《北京市社區矯正實施細則》第14條。
【9】上海市《關於貫徹落實〈社區矯正實施辦法〉的實施細則》第27條。
【10】《社區矯正實施辦法》第35條。
【11】《江蘇省社區服刑人員監督管理辦法》第57條。
【12】上海市《關於貫徹落實〈社區矯正實施辦法〉的實施細則》第57條。
【13】上海市《關於貫徹落實〈社區矯正實施辦法〉的實施細則》第57條。
【14】上海市《關於貫徹落實〈社區矯正實施辦法〉的實施細則》第52條。
【15】《社區矯正實施辦法》第27條。
【16】2014年10月24日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國家衛生計生委《暫予監外執行規定》第25條。
【17】《立法法》第8條。
【18】《突發事件應對法》第3條。
【19】《浙江省司法行政機關社區矯正突發事件應急處置預案(試行)》第2條。
【20】《行政強制法》第10條規定：“行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。法律、法規以外的其他規範性文件不得設定行政強制措施。”
【21】《立法法》第8條。
7 July 2018
7 July 2018
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