中國城鎮化進程典型的特徵之一就是超大城市的興起，所謂超大城市就是指城區人口超過1000萬的城市。我國現有千萬人口以上的城市6個，北上廣深、天津和成都。而其中，北上廣深作為全國最大都市圈的核心城市，功能疏解問題十分突出。但是這些城市面臨著一個主要的矛盾，就是把城市治理問題歸結為人口過多的因素，都不同程度地實行了人口控制政策。所以在這些特大城市，外來人口落戶的限制最嚴，甚至為了減少財政的壓力和負擔，防止人口過快增長，在京滬還特別提出人口減量發展的政策思路。因為限制人口政策的提出，也導致了城市治理思路相應的變化。例如控制住房供給，約束周邊轄區內中小城市和小城鎮的發展，限制產業的進入等等。當然這些政策也就直接影響到城市郊區軌道交通的建設和發展。
按照國際的城市化發展規律，城市化率到了70%以上，服務業替代工業成為城市的主導產業。實際上北京、廣州、上海城市化率均已超過80%，分別是86.5%、86.1%和87.6%，而服務業佔比也已經超過或接近70%，分別是80.6%、70.9%和69%；深圳、天津以及成都城市化率達到了100%、82.9%、71.9%，雖然它們處於工業化後期階段，但是服務業比重也在上升，2017年分別達到58.6%、58%和53.2%。隨著服務業增加值佔GDP比重的大幅度提升，並且在主城區對工業的替代已經形成，交通模式的變化也勢在必行。未來的交通格局會呈現出以物流為主的交通供給模式讓位於以人流為主的交通模式，而這種模式將會從主城區向郊區擴散。也就是說，運載能力較強的軌道交通將替代路面道路交通，成為城區或者郊區的主要交通模式。
如果說城市主城區的軌道交通建設在近些年得到了迅猛的發展，已經成為城區運載能力最大的交通模式。例如北京的軌道交通運營里程到2018年已經達到684.4公里，上海已經達到731.4公里，廣州為357.9公里，深圳、成都和天津分別為為298.2公里、269.3公里、175.3公里。但是這些城市的城郊軌道交通發展則遠遠滯後。例如，北京到2017年底城郊軌道交通僅僅為182公里，上海為56公里，其他城市的數字更低。而發達國家的主要城市軌道交通運營里程則遠遠超出了我國的超大城市。例如東京郊區的軌道交通運營里程為2013公里，倫敦為3242公里，紐約為1632公里，巴黎為1883公里，即使是首爾也達到了269公里。顯然我國城市化發展的進程雖然速度很快，但是城市交通基礎設施的供給落後嚴重滯後，在發展最快的超大城市，交通格局的滯後更為明顯。
什麼原因導致了我國的超大大城市特別是北京和上海的城市郊區軌道交通發展如此落後？其實這不是交通投入方式的選擇問題，而是在於人口發展的政策思路，導致了交通基礎設施投入未能適應人口規模和產業規模的變化。因為人口控制政策並沒有區分主城區和郊區，而是在全域行政轄區內實施。以至於轄區內的中小城市和小城鎮沒能發揮疏解主城區人口和功能的優勢。以北京為例，從表面上看，北京市人口2171萬，而實際上主城區人口也就在1000萬左右，與東京、首爾的主城區人口基本相近。但是與這些城市不同的是，就主城區周邊的中小城市和小城市的發展而言，我們遠不如歐美髮達國家以及日本。僅與東京相比，東京都市圈周邊20萬-50萬人口的城市有19個，5萬-20萬人口的城市有84個。而北京和上海，20萬-50萬人口的城市僅有4個和5個，5萬-20萬人口的小城市分別僅為6個和28個。
北京和上海之所以限制轄區內中小城市和小城鎮的發展，主要是擔心外來人口更多地湧入，導致城市管理負擔增加，影響到戶籍人口的公共服務水平下降。由於控制人口的政策延伸到行政轄區，也使得本來可以通過在郊區發展小城市和小城鎮、疏解核心區功能、增加住房供給、緩解中心城區房價上漲壓力的作用沒有得到發揮，也使得社會輿論更加關注房價問題。更重要的是，轄區內周邊中小城市和小城鎮因控制人口，無法形成足夠的人口集中和產業集聚的規模，軌道交通的修建不能收回成本，也就直接影響到城郊交通格局的改變。
疏解超大城市核心區功能，還可以考慮在行政轄區外邊界地帶發揮一些中小城市的作用。例如京津冀地區北京轄區外的河北省的三河、香河、固安、永清以及燕郊等縣城和小城鎮，距離北京主城區核心區的距離在30公里-50公里之間，其中三河、香河和燕郊距離首都副中心通州的距離在20公里以內。這些城市的房價在1萬-2萬之間。如果讓這些城市承擔疏解北京的核心區功能的作用，可以興建滿足中低收入人口的住宅，也可以形成產業的聚集。重點在於目前軌道交通設施的供給，嚴重滯後於功能疏解的需求。
還是以北京為例，無論從京津冀協調發展，還是從北京市主城區核心區功能的疏解，抑或是從緩解北京房價上漲的壓力，或者是從更好地發揮都市圈優勢，形成產業聚集來考慮，北京市城郊軌道交通的修建，都可以發揮一石多鳥的作用和效果。關鍵在於政策思路的選擇，人口控制如何在空間上更好地通過差別化政策來實施。也就是說在空間上要區分主城區和轄區，區分轄區和沿北京邊界的河北城市，區分超大城市中心區和周邊30-50公里的輻射區等，區分超大城市的中小城市以及小城鎮等，更好地通過大範圍的空間有效地化解各類城市的矛盾和問題。也只有人口規劃和經濟社會發展規劃以及產業的空間佈局規劃真正地認識到空間的疏解作用，軌道交通的建設才能真正地提到日程上來。我們才可以通過軌道交通連接周邊的中小城市和小城鎮，提供滿足中低收入人口居住需求的各類住房建設，有效地疏解超大城市核心區的各類功能，更重要的是還可以帶動都市圈的發展，拉動內需。
中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家
李 鐵
2018年9月15日
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