文/國有重點金融機構監事會主席於學軍
金融監管及其政策變化猶如球場的比賽規則。本文對國際與中國的金融監管新趨勢提出五點看法，並認為中國金融監管的調整應將微觀審慎監管與宏觀審慎監管有機結合起來，防止發生系統性金融風險，同時要密切關注國際經濟、金融形勢變化對國內的傳導、影響，防止外部衝擊，還要注重跨部門監管的協調合作。
第一，相對於宏觀經濟形勢和貨幣政策，金融監管（政策）是相對穩定或固定的，即變化較少
近30年在金融管理部門工作的經驗，我把金融監管及其政策變化做一個最大眾化的類比，認為這猶如球場的比賽規則，包括場內外的相關賽規以及裁判的判罰標準等。如果我們查閱各種球類的比賽規則，相信均可形成厚厚的一本書。金融監管也如此，各種監管法規若彙總起來，各個國家的金融監管一定都是厚厚的一大本。
各種球類的比賽規則有調整變化嗎？相信對大多數觀眾來說，可能認為沒有什麼變化，或多少年未見變化。大家覺得每一次比賽好像都是一樣的，一樣的對抗、一樣的計分等。但其實並不盡然，每一種球類的比賽規則事實上都發生過許多調整變化，幾乎找不到哪種比賽規則是一成不變的事例，長期來看，比賽規則總會隨著時間演變而有所調整，主要是為了使比賽更為激烈精彩或更有利於觀賞，減少不必要的等候時間等。
金融監管的調整改變也是如此，金融監管直接關係到被監管機構經營管理的原則、規則等，因此猶如球場比賽規則一樣，金融監管總體上要求相對穩定，而不能像宏觀經濟形勢及貨幣政策那樣經常進行調整。否則，監管政策的頻繁變化，就會使金融機構無所適從，甚至引發混亂。同時對監管部門來說，保持監管的定力也是一個巨大的挑戰。核心的金融監管原則和規則，即為不能經常大幅調整和改變。但適度合理的調整也是必要的，因為客觀環境和監管面對的問題經常會發生變化，這就需要金融監管（政策）適時地做出合理的應對。比如，近年全球興起的金融科技（FinTech）浪潮，日益成熟的（移動）互聯網技術等對金融業的深入滲透，以至於對金融業的傳統理念、理論等均帶來明顯的衝擊。
當然，對於比賽規則的調整改變可能也不排除一些其他方面的原因。比如，國際乒聯近10年來對乒乓球比賽規則的調整，一是將乒乓球的直徑兩次加大，俗稱小球變大球；二是由21分獲勝制改為11分獲勝制，同時每次換髮球由5個減少為2個，單項比賽由過去的五局三勝制改為七局四勝制。國際乒聯為何要做這些調整呢？當時即流傳著一個說法：表面的理由是為了使乒乓球比賽更具觀賞性，以聚集人氣；而更為重要的原因則是旨在限制中國運動員的發揮，從而使乒乓球的國際比賽更加平衡一些。因為中國的乒乓球項目太過強大，國際乒壇出現中國“獨大”即“一邊倒”的局面。中國乒乓球的技術優勢主要體現為“前三板”，即“小、快、靈”，而歐洲運動員身高馬大，主要優勢在於力量大、相持能力強。但調來改去的結果卻事與願違：中國乒乓球的適應能力更強，其優勢不僅未能削弱，反而越發強大了。
金融監管的調整變化也存在類似的情況。比如，資本監管的概念起源於歐美等發達經濟體，但早期並未形成一個國際統一的資本充足率要求。在20世紀80年代末期，經歐美等發達經濟體反覆研究討論，終於達成巴塞爾協議Ⅰ，統一規定商業銀行的最低資本充足率要求為8%，各國監管當局都應當遵照執行。日本對此最低資本監管要求卻始終耿耿於懷，認為這個協議的出臺是專門針對日本的銀行。當時日本銀行業發展迅猛，全球十大銀行中日本的銀行常居半數以上，但日本銀行業卻不實行資本監管，所以那些日本的大銀行的確存在過度擴張的問題，資本充足率遠遠達不到8%的監管標準。納入資本充足率統一監管之後，對歐美銀行影響不大，卻給日本銀行業擴張帶來明顯限制，再加上20世紀90年代初期日本房地產泡沫開始破裂，從而導致日本銀行業產生大量壞賬，並且從此日本銀行業出現削弱之勢，甚至一蹶不振。
第二，從全球來看，現階段從嚴從緊仍是金融監管的底色
2008年，由美國次貸危機引發的國際金融危機百年一遇。痛定思痛，目前全球金融監管的大背景正是針對國際金融危機中所暴露出的各種重大風險而制定出臺的從嚴從緊的監管政策。對引人注目的危機發源地美國來說，最著名的當數《多德—弗蘭克法案》以及與此相關的沃爾克規則，其目的就在於加強金融監管，收緊金融機構在金融市場中的過度投資投機行為；尤其是禁止銀行自營交易，要求其與傳統的商業銀行業務分開，以避免系統性金融風險的過度積累。
從國際組織的金融監管統一協調來看，國際金融危機發生之後也進行了多項調整和強化。最突出的當屬進一步提高商業銀行的資本充足率水平，並相應要求提高資本緩釋風險的質素即提高資本質量；同時，還建立了國際系統重要性銀行的監管指標體系，要求系統重要性銀行實行更高標準的資本充足率監管等。這些從嚴從緊的監管思潮一直延續至今，並處於不斷的完善之中，並未出現反向的調整改變。因此，近年來全球金融監管相對穩定，似乎並未出現什麼明顯的新趨勢。
第三，但另一方面，自美國新一屆總統特朗普上任之後也掀起一些新的波瀾
主要是特朗普想重新修改這些相對從嚴從緊的監管政策，導致近期美國金融監管似乎又出現一些新的苗頭。而美國是全球金融業活動的中心，美國監管思潮的任何風吹草動，都會對全球金融監管帶來一定的影響。
特朗普為什麼提出要修改這些監管政策呢？從報道看，至少基於三點理由：一是這些旨在收緊金融機構市場交易、槓桿倍數的監管政策限制了金融交易的活躍程度，妨礙華爾街規模擴張以及收益水平的提高，所以有來自華爾街的壓力和訴求，並且這種呼聲似乎越來越大；二是放活金融有利於支持實體經濟發展，促進美國經濟繁榮，進而增加就業，這與特朗普在競選總統時提出的“美國優先”“製造業重返美國”的思維相一致；三是特朗普的“善變”，自他上任以來已退出巴黎氣候協定、跨太平洋夥伴關係協定（TPP）、北美自由貿易區、伊核協議等，應與其執政特點有關。但未來到底會發生哪些調整變化，會否成為全球金融監管的一種趨勢，抑或進入一個新的輪迴？現在看來還都為時尚早，仍需要較長時間的觀察才可做出相對清晰的判斷。
第四，近年來中國金融監管的調整變化比較突出，但主要是基於國內的情況和問題，應與國際上金融監管的調整變化（主要是美國）關係不大
2008年國際金融危機之後，中國金融業出現了一些重大變化。一是貨幣信用空前膨脹，規模成倍翻番；二是通道類、影子銀行等表外業務鉅額增加，監管套利現象普遍，系統性金融風險明顯積累；三是金融機構法人治理結構問題突出，激勵約束機制不健全、不平衡；四是監管的一致性、規範性、有效性不足等。
針對上述存在的問題，近兩年中國的金融監管變化很大，強化監管責任的同時從嚴問責。主要在三件事上較有代表性：
一是2018年“兩會”後推出的國家行政機構改革方案，成立中國銀行保險監督管理委員會，即把過去的銀監會與保監會合二為一，以減少或消除不同金融機構之間因其監管部門不同而產生的不合理的套利行為；尤其是銀行業與保險業均以機構監管和行為監管為主，有其相近性，所以放在一起實行統一監管存在一定的內在合理性。
二是資管新規的公佈和落實，以及相關細則的逐漸完善。這些新的監管規定由原一行三會統一制定完成，其目的也在於將銀行、證券、保險、信託、基金等各類金融機構的監管政策統一起來，減少不一致性，從而避免出現不同監管領域的金融機構相互套利，形成大量通道業務、影子銀行等；同時，促使大量的理財類業務迴歸本源，實行淨值化管理，從而可有針對性地打破長期以來的剛性兌付問題。現在看起來，這個文件的效果較為明顯，各類金融機構已開始按照政策要求行動起來，正在改進和調整當中；同時，考慮到政策實行的難度，避免出現“處置性風險”，已將寬限期由原來的2019年6月底延長至2020年末。因此，如何在過渡期真正將文件理解和執行到位，對金融監管和金融機構來說都是一個不小的挑戰。
三是關於股權管理的新規，強調穿透、真實、合規。對金融機構依法合規經營以及可持續發展來說，規範透明的股權結構十分重要。這是良好法人治理的前提與基礎，是被古今中外無數實例所證明的經驗。如果一家金融機構的股權結構是混亂的，甚至虛假重複注資、違規持股、相互代持、搞暗箱操作、幕後控制等，那麼就很難想象這樣的金融機構怎麼能形成良好的治理機制。在這方面，近30年來中國經歷了不少事件，可謂教訓深刻。
第五，未來對中國的金融監管來說，有三條“鐵規”特別重要
一是將微觀審慎監管與宏觀審慎監管有機結合起來，密切關注重要監管政策變化對中國金融業帶來的影響，預調微調，防止發生系統性金融風險。監管規定注重於專業和技術性，往往比較具體。但金融風險的爆發，除了微觀的單體風險之外，也會出現系統性金融風險，並且系統性金融風險在多數情況下又會影響單體機構的風險，這相當於樹木與森林的關係。因此，對金融監管工作的從業者來說，這個問題十分重要，我們也缺乏相應的經驗，所以處理起來難度較大。
二是外圍貨幣環境正在發生重大變化，主要是美國調高利率、減稅等各項政策已對美國經濟帶來實質性影響。如今，美國製造業有所恢復，生產性投資項目明顯增多，美元迴流美國已形成明顯趨勢。同時，特朗普掀起的貿易戰四處出擊，影響廣泛，有可能因此改變全球經濟的增長格局。這種形勢對新興經濟體帶來明顯的壓力，外部環境的不確定性顯著上升。而改革開放40年來，中國的經濟、金融已深度融入國際市場，貿易戰又主要針對中國，所以下一步對中國經濟和金融的影響應當愈加突出。因此，我們要密切關注國際經濟、金融形勢變化對國內的傳導、影響，積極主動應對，防止形成嚴重的外部衝擊。
三是更加註重跨部門監管的協調合作，及時對各類金融機構業務發展的新模式進行分析、判斷與監管，防止出現重大漏洞並形成新的系統性金融風險。
本文根據作者在第十五屆中美金融研討會上的發言整理而成。本文刊發於《清華金融評論》2018年8月刊，8月5日出刊，編輯：王蕾
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