這幾天，關於自然資源部“三定”方案正式公佈的新聞，廣受關注。社會大眾關注的重點，不僅在於此輪機構改革的超級部門的職能、機構和編制最終塵埃落定，更在於掌握山水林田地湖草礦等各類資源審批與規劃權的自然資源部，將如何依據“三定”方案，統一行使全民所有的自然資源資產所有權人的職責， 破除多年來自然資源管理體制存在的弊端，提高管理能效，惠及百姓福祉。
從分散到集中，是自然資源管理的必然趨勢
放眼其他國家，自然資源管理在經濟社會發展中，都經歷由粗放管理到精細化、專業化管理的過程。換句話說，從分散到集中，是自然資源管理的必然趨勢。比較典型的如俄羅斯，其將分散的管理機構合併建立自然資源部，經歷的就是一個從分散到集中的變革。
回顧咱們國家對自然資源的管理歷程，管理權由分散到集中，其實一直是一個方向性的過程，只是推進的進程有快有慢。
第一次集中，發生在1998年成立的國土資源部。當年新組建的國土資源部，就是由原來的地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建而成。
國土資源部成立之前，土地、礦產、海洋三大自然資源的管理權分別屬於原來的國家土地管理局、地質礦產部、國家海洋局。
如果論歷史，履行礦產資源管理職能的地質礦產部的“資歷”最老。這一老部門最早可追溯到1950年，當時的全國地質工作計劃指導委員會和礦產地質勘探局是其前身，後來經過多輪機構改革，被進行了多次調整，先是地質部，然後是國家計劃委員會地質總局，後來是地質礦產部，直到1998年被併入國土資源部。而作為統管全國土地和城鄉地政的國家土地管理局，要比地質礦產部的“資歷”年輕30多歲，是在1986年才成立的國務院直管局。其成立的背景，是因為改革開放初期，全國各地大幹快上搞建設，幾年時間全國耕地面積淨減少近5000萬畝，是出於對耕地資源保護的考慮而設立的。
國土資源部成立後，雖然土地、礦產、海洋三大資源集中到了一個部門管理，但大量的其它自然資源的管理權仍然分散在各個相關部門，多頭管理的弊端，在自然資源管理領域仍然沒有得到很好的改變。
所以，之前國務院出臺了不少保護自然資源的政策文件，但具體到實施階段便很難推進，根源就在於管理不集中，多頭管理，有的部門只執行自己部門的上級文件，其他部門的文件只是敷衍了事。
多一份職能，就多一份責任與擔當
如今，整合了國土資源部的大部分職責與發改委、住建部、水利部等7個部門的空間規劃、資源調查、確權登記等職責的自然資源部, “三定”之後，擁有21項職責，25個內設機構，3類派出機構以及691名自然資源部機關行政編制,如果與2008年版的國土資源部“三定”方案相比，不難發現，職責多了4項，主要內設機構多了10個，行政編制則增加了325名。“大擴容”已是不爭的事實。
與“大擴容”相伴的，是其職能同樣發生了轉變。根據剛落地的“三定”方案，自然資源部不僅要落實中央關於統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的要求，還要強化頂層設計，發揮國土空間規劃的管控作用，為保護和合理開發利用自然資源提供科學指引。因此，將承擔土地制度改革、規劃體系改革、生態空間用途管制機制建設和自然資源開發管理制度改革等多項改革重任，
這些職能上的轉變，從其內設機構及職責就可以看出端倪。其中，新設立的國土空間規劃局、國土空間用途管制司、自然資源所有者權益司等機構及其承擔的職責備受關注。
備受關注的原因在於，相對而言，這些機構與地方經濟發展，與老百姓的利益關聯度更高。比如國土空間規劃局，將主導經濟社會發展的三大核心規劃——主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃。再比如自然資源所有者權益司，其承擔著擬訂全民所有自然資源資產管理政策，建立全民所有自然資源資產統計制度，承擔自然資源資產價值評估和資產核算工作。編制全民所有自然資源資產負債表，擬訂相關考核標準，擬訂全民所有自然資源資產劃撥、出讓、租賃、作價出資和土地儲備政策，承擔報國務院審批的改制企業的國有土地資產處置。每一項職責，都與地方經濟發展和老百姓的利益息息相關。
新的管理體制下，將面臨哪些挑戰？
自然資源是我們賴以生存和發展的物質基礎，天然具有全局性、戰略性、基礎性和不可替代性的地位。作為經濟社會發展的核心要素和空間載體，其重要性不言而喻。
“三定”方案明確自然資源部作為公有自然資源的所有權人代表，今後，自然資源管理領域管理職責不清、多部門審批等問題或將得到解決。但不少專家認為，僅僅組建一個新部門，並不能直接解決自然資源管理領域累積的深層次問題，新的管理體制下，面臨的挑戰依然巨大。
今年“兩會”期間，全國政協委員、全國社保基金理事會理事長樓繼偉談到機構改革時舉的例子，令人印象深刻。他說：“一隻蛤蟆跳進水裡，歸農業部管，蹦到岸上就歸林業局管。”“我種牡丹歸林業局管，改種芍藥就得歸農業部，因為前者是木本，後者是草本。”這些話看似荒謬，卻一語道破多頭管理的弊端。
成立自然資源部之前，山、水、林、田、湖、草等各類自然資源分散在不同部門，各個部門為了經濟效益過度開發，很容易忽視生態保護，從而導致“公地悲劇”。現在全部歸口到一個部門，能否解決上述問題並實現自然資源的整體保護和系統修復？上至高層，下至百姓，都寄予厚望。
願望與現實，往往隔著很長的距離。
擺在自然資源管理者面前的第一道難題，就是對自然資源資產的核算，比如某一座山林值多少錢？這片湖的生態價值是多少？
對此，國務院發展研究中心研究員李維明指出，中國長期過度強調自然資源的經濟價值，忽視和削弱了它們的生態價值、文化價值，“建立自然資源資產產權制度，是生態文明體制改革的重點和難點”。
從今年起，領導幹部自然資源資產離任審計由試點進入全面推開階段。據新華社報道，“儘管從中央到地方都有過表態，但考核執行情況都“不盡如人意”。可見，如何 對地方主政官員進行生態考核是一個繞不開的難題。
究其原因，一方面，由於自然資源資產種類較多，管理職能劃分條塊分割、事權交叉不統一，其數據分散且取數難度大，可比性不足，影響了審計評價的客觀性和科學性。開展領導幹部自然資源資產離任審計，首先要有較為科學合理的計量和評價標準。但是，如何界定自然資源資產、如何進行價值計量，特別是如何對自然資源的保護、開發和利用進行較為準確的計量和客觀評價，都是開展自然資源資產離任審計的難點。另一方面，儘管近年中央環保督查嚴格，地方政績依據仍然是經濟發展，在對自然資源的利用仍然是考慮經濟效應。這方面的難度更大。
在資源管理過程中，如何處理好央地關係，也是一個不容忽視的挑戰。資源管理體制中中央與地方矛盾突出，二者所有權與管理權不匹配，極易造成資產流失，同時二者權益和責任分配亦不合理，地方往往承擔過多責任，但獲得較少收益，影響其積極性。如何給予地方發展空間，調動其積極性，是繞不過去的問題。
至於廣受老百姓詬病的規劃打架、政出多門等問題，在具體的改革中對規劃進行整合，解決好終端規劃打架、多規無法合一的問題，真正實現多規合一，要走的路，依然很長。
目前，我國在空間序列上有兩大規劃：一是土地利用總體規劃，二是城市規劃。從過去20年看，土地利用總體規劃、城市規劃，再加上社會經濟發展規劃，是國家規劃編制最核心的三大規劃，分別由原國土部、住建部、國家發改委主持，其中矛盾由來已久。理論上的 “發展規劃管目標，土地利用管指標，城市規劃管座標”的格局現實中一直無法實現，而當規劃銜接不能實現時，就會造成制度縫隙。
清華同衡規劃設計研究院院長袁昕曾向21世紀經濟報道記者指出，目前的規劃制度改革思路，是從頂層制度設計上將國土空間利用的管理和監督職責由自然資源部統一行使，有利於改善過去部門條塊分割、空間規劃體系破碎所帶來的弊端，通過資源和事權的整合實現更好的資源配置能力，但要實現規劃管理機制的打通，還需要長時間的探索。
此外，我國自然資源的空間組合不夠合理，自然資源分佈與經濟重心錯位，後備自然資源（如耕地資源）不足，資源產出率低，自然資源產權制度亟待完善，自然資源生態修復資金短缺、部門協調等難題，對自然資源管理部門而言，都是繞不過去的現實挑戰。
閱讀更多 廣西新資源 的文章
