如何正確把握設施農用地認定標準
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大棚是不是建築物？建築物是否為區別設施農用地與建設用地的標準？現狀是否為判定設施農用地的依據？在建設用地上可否開展設施農業？這些都是在設施農用地監管和執法檢查工作中市場常遇到的問題。那麼，該如何正確把握設施農用地的認定標準？為此，本期特邀業內人士進行解析並給出工作建議，以供參考。
徐駿 繪
根據《土地利用現狀分類》對設施農用地的定義和歸屬，設施農用地施行用途管制。設施農用地不改變土地農業用途，禁止擅自或變相將設施農用地用於非農業建設，不得改變直接從事或服務於農業生產的的設施性質，禁止擅自將設施用於其他經營。而隨著農業現代化的推進，設施農業長足發展。與之相伴的是以發展設施農業為名，擅自改變農業用途的情況時有發生。對此，筆者對設施農用地如何嚴格認定提出以下個人思考：
農地農用，是設施農用地的基本定位。農業集約化和規模化經營，促成了設施農用地的形成和發展。過去雖然也有零星的諸如畜禽舍、工廠化大棚、水產養殖地、晾曬場等設施存在，但還不具有現代設施農用地的意義。最早將設施農用地獨立出來，按農用地進行管理是國家標準《土地利用現狀分類》。設施農用地的出現是農業產業結構深層次變革的結果。為了適應農業現代化發展的要求，支持設施農業和規模化糧食生產發展，國家層面規範和保護現代農業發展，改審核製為備案制，既加大了政策扶持力度，充分保障了設施農業合理用地需求，又完善了農村土地經營管理規制，促進了現代農業依法依規和可持續發展。因此，設施農用地應當為現代農業服務，實現農地“物盡其用”。
排除生活用房用地。《國土資源部農業部關於進一步支持設施農業健康發展的通知》將設施農用地劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地，是直接用於農產品生產的設施用地。國家嚴禁隨意擴大設施農用地範圍，對於經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所，以農業為依託的休閒觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂，各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地，必須依法依規按建設用地進行管理。排除生活用房用地，嚴格按照農用地管理，不僅能體現農地農用，還能遏制變相進行非農業建設，為違法事實認定提供製度依據。
用途決定用地。過去有一種觀念，建造臨時建（構）築物的，按農用地管理；建造永久建（構）築物的，按建設用地管理。但建築物是人工建造的供人們進行生產、生活等活動的房屋或場所，涵蓋了生產和生活等方面。而構築物雖是不直接進行生產、生活活動的工程建築，但也涉及到生產和生活。因此以臨時建（構）築物或永久建（構）築物區別農業用途或非農業用途是不科學的。所謂設施農用地改變用途，指的是在設施農用地上偏離了農業用途，進行了非農業建設活動。在認定用地時既不能以“永久性建（構）築物”為標準區分農用地與建設用地，也不能因為是非“永久性建（構）築物”而認定為農業用途。《土地管理法》規定“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”，其目的是為了實行土地用途管制。對非法佔用土地行為的查處，在很大程度上也是圍繞土地用途進行，並根據土地用途決定不同的行政處罰種類。
準確把握“審核”與“備案”的關係。《國土資源部農業部關於進一步支持設施農業健康發展的通知》取消設施農用地審核，改為備案制度。從土地用途管制制度講，土地用途管制依據土地利用總體規劃劃定的土地用途，依法規範利用行為，限制農用地轉為建設用地，特別是對耕地實行重點保護。設施農用地本質上屬於農用地，備案制除了清理行政許可的整體要求外，還在於農業內部的自我調整功能的需要。便農事，重監管，是備案制的基本定位，只要農業用途，不進行破壞性活動，在農用地用途範圍內不進行過多幹預。實行備案制後，相關職能部門應當強化監管，制止和查處違法用地，確保設施農用地的農用地用途。
工作建議
對於設施農用地的認定比較困難的一個原因是，用途改變無常。結合以上分析，在設施農用地監管和執法檢查工作中應當重點做好以下工作：
一是始終圍繞“用途”監督檢查。設施農用地功能是農業用途，外在建設用地的形態，除了佔用基本農田需要嚴格審查，對各類畜禽養殖、水產養殖、工廠化作物栽培等設施，不能簡單地認定為非法佔用土地，需要結合實際用途及其他關聯事項嚴格判定。
二是做好巡查工作。不能因為“備案”，就消弱監管和巡查工作。相反正是因為“備案”，不是“審批”，在用地者和監管者中更會隨心所欲，用地者任意用地，監管者拋之不管，一旦發現違法用地行為，工作就十分被動。
三是重視證據收集。在設施農用地監管上，面臨的最大問題是收集證據比較單一。衛片等技術手段只是證據之一，不是證據全部，大量涉及改變用途的事實需要執法人員收集各種證據。凡與案件相關的事實都需要進行調查，詢問筆錄中涉及的事實應有相應的證據證明，在證據上把土地用途做實。
四是進行關聯性證明。嚴格審查種類證據，注重從種類證據之間的鏈接證明與相關行業要求的關聯性，用證據原理論證，學會自我質證，從證據材料的合法性、關聯性和真實性進行認證，準確和科學認定違法事實，從而為正確適用法律和作出行政處罰決定打下堅實的事實基礎。
（葉隆生 作者單位：浙江省慶元縣國土資源局）
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