《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》專家解讀之十二：
加快體制機制創新 多方合力全面落實
發佈時間： 2018-10-13來源：中國國際工程諮詢公司 作者：尤伯軍
人口老齡化是21世紀全球性難題，而我國面臨的形勢將更為嚴峻。預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，佔總人口比重提升到17.8%左右;高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養比將提高到28%左右。用於老年人的社會保障支出將持續增長;農村實際居住人口老齡化程度可能進一步加深。
“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是應對人口老齡化的重要戰略窗口期，及早佈局，未雨繆謀，順應人口結構的變化及時調整政府治理理念和治理方式，理清我國未來老齡事業發展和養老體系建設目標和思路，至關重要。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》(以下簡稱《規劃》)出臺恰逢其時，不但是貫徹落實黨中央、國務院關於積極應對人口老齡化決策部署的重要措施，還將對保障和改善民生，增強老年人參與感、獲得感和幸福感，實現全面建成小康社會奮鬥目標具有戰略意義。
總結起來，《規劃》有如下特點：
一、統籌老齡事業和養老體系建設協調發展
老齡事業和養老體系建設兩者間相輔相成，“十二五”時期，《中國老齡事業發展“十二五”規劃》、《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)》等文件發佈實施，相關工作取得了長足發展。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》首次將我國老齡事業和養老體系建設進行系統性統一規劃，在宏觀層面，《規劃》從社會保障、養老服務體系、健康支持體系、老年消費、宜居環境、精神文化生活、老年人社會參與及老年人合法權益等八個方面闡述了“十三五”期間的發展任務，形成一個完整的系統，各個任務之間互為銜接和支撐，不僅包含了與老年人直接相關的衣食住行用等領域，也包含了人才培養、研發設計、信息化建設等外圍事業和產業。在微觀層面，《規劃》注重全面系統的規劃每一個發展任務，例如在提出全面提升養老機構服務質量時，從質量標準體系、分類管理和評估制度、第三方評估、自律和信用體系建設、機構責任保險等多個角度進行了規劃;在提出完善醫養結合機制時，從扶持政策、試點、合作機制、綠色通道、一體化服務等方面統籌安排，各個部門和領域協同組織部署，形成推動老齡事業發展的合力。通過一體化統一規劃，促進老齡事業和產業協調發展。
二、緊扣老齡事業和養老體系建設特點，兼具前瞻性和可行性
《規劃》突出前瞻性和預見性，力爭順應社會發展潮流，讓老年人更好的享受到未來五年經濟增長和科技進步的紅利。例如，《規劃》提出在養老服務體系、老年宜居環境建設、老年精神文化生活等領域推進信息化建設和應用;在老年用品製造業提出創新發展，提升老年用品科技含量;支持老齡事業領域科技創新和完善老齡科學學科體系等。同時，《規劃》也力爭適應我國的老齡化發展趨勢，使各項任務與五年內的老年群體年齡分佈、身心狀態、社會活動等要素相匹配。例如，《規劃》提出鼓勵執業醫師到養老機構設置的醫療機構多點執業，既考慮到老年人行動不便的問題，也可以應對老齡化程度加深、老年人平均年齡提高與醫療資源相對不足的矛盾;大力發展老年教育、開辦老年大學，支持建設老年社會組織，則對應了老年人獨居、空巢比例提高，社會活動增加的特點。
《規劃》內容還突出了可行性，如針對五年期規劃特點，立足滿足未來五年老年人的養老需求，在《規劃》正文中，各項任務均注重切實可行，具備引導作用的同時，方便後續的細化和落實。此外還以專欄的形式對居家社區養老服務、老年宜居環境建設、老年教育機構基礎能力提升、基層老年協會規範化建設、人才培養等重點工程、行動、計劃進行了較細緻的部署，增加規劃的可操作性。
三、多層次合力助推老齡事業和養老體系建設
《規劃》提出到2020年，老齡事業發展整體水平明顯提升，養老體系更加健全完善，及時應對、科學應對、綜合應對人口老齡化的社會基礎更加牢固。多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續的社會保障體系更加完善;居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全;有利於政府和市場作用充分發揮的制度體系更加完備;支持老齡事業發展和養老體系建設的社會環境更加友好等規劃目標。為實現規劃目標，各級政府和部門、各種市場主體、各相關產業需整合各類資源，突出合力作用。總結起來，《規劃》的實施強調以下幾個合力：
(一)政府和市場合力
《規劃》在強調政府職責的同時，注重發揮市場機制和社會力量的作用。《規劃》提出鼓勵社會力量參與公辦養老機構改革，支持社會力量興辦養老機構和護理院;加快推進具備向社會提供養老服務條件的公辦養老機構轉製為企業或開展公建民營。完善公建民營養老機構管理辦法，鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式參與公辦養老機構改革。政府投資建設和購置的養老設施、新建居住(小)區按規定配建並移交給民政部門的養老設施、黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構等改建的養老設施，均可實施公建民營，政府與社會力量互相補充，在養老機構運行中以社會力量為主，政府運營的養老床位數佔當地養老床位總數的比例不超過50%。大力發展養老服務企業，鼓勵養老服務企業連鎖化經營、集團化發展，實施品牌戰略，培育一批各具特色、管理規範、服務標準的龍頭企業，加快形成產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的養老服務產業集群;大力開發中醫藥與養老服務相結合的系列服務產品，鼓勵社會力量舉辦以中醫藥健康養老為主的護理院、療養院，建設一批中醫藥特色醫養結合示範基地。
上述內容實現，需要政府切實轉變職能，通過體制機制改革，充分調動市場積極性，充分激發市場主體的活力和社會創造力，實現更加多元化養老服務和產品供給主體，通過政府和社會力量聯合發力、優勢互補，從而豐富服務內容、提高服務質量。
(二)產業間合力
《規劃》注重產業鏈延伸和跨界混業發展，提出支持養老服務產業與健康、養生、旅遊、文化、健身、休閒等產業融合發展，豐富養老服務產業新模式、新業態。鼓勵金融、地產、互聯網等企業進入養老服務產業;統籌落實好醫養結合優惠扶持政策，深入開展醫養結合試點，建立健全醫療衛生機構與養老機構合作機制，建立養老機構內設醫療機構與合作醫院間雙向轉診綠色通道，為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料以及臨終關懷一體化服務;支持養老機構開展醫療服務。支持養老機構按規定開辦康復醫院、護理院、臨終關懷機構和醫務室、護理站等。鼓勵執業醫師到養老機構設置的醫療機構多點執業，支持有相關專業特長的醫師及專業人員在養老機構開展疾病預防、營養、中醫養生等非診療性健康服務，對養老機構設置的醫療機構，符合條件的按規定納入基本醫療保險定點範圍;大力開發中醫藥與養老服務相結合的系列服務產品，鼓勵社會力量舉辦以中醫藥健康養老為主的護理院、療養院，建設一批中醫藥特色醫養結合示範基地;支持發展養老機構責任保險，提高養老機構抵禦風險能力。
《規劃》通過上述安排，促進各養老相關產業的延伸、整合，增加養老服務產業的市場空間和盈利能力，在產業間形成合力，從而實現提質增效，實現養老相關產業的健康可持續發展。
(三)政府間形成合力
從政府層面看，老齡事業涉及退休、社保等宏觀政策，牽涉醫療衛生、金融保險制度，也與城市規劃、土地供給等密切相關，老齡事業發展和養老體系建設目標的實現，需要解決好諸多現實問題，如涉老法規政策系統性、協調性、針對性、可操作性有待增強;養老服務設施、養老機構床位與社會需求相比嚴重不足，老年產品供給單一，參與養老服務的社會各方缺乏通暢的信息;部分地方政府和部門對老齡化快速發展的形勢認識不足、準備不夠，導致財政投入較少，對養老服務政策落實不到位;對企業資金扶持和對社會組織開展養老服務支持力度不夠，引導社會投資規模有限，國家優惠政策難以落實;服務隊伍專業化程度不高，專業人才缺乏等等。這些問題單純依靠市場力量無法解決，單純靠政府和某一部門的努力也是不行的，對此《規劃》強調必須發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，強化各級政府和部門落實規劃的主體責任，結合實際制定規劃實施方案，細化相關指標，確保責任到位、工作到位、投入到位，從而促使《規劃》各項目標和任務落到實處。
四、機制創新促進養老服務業健康有序發展
《規劃》提出，要貫徹全面放開養老服務市場、提升養老服務質量的有關政策要求，加快推進養老服務業“放管服”改革。對民間資本和社會力量申請興辦養老機構進一步放寬准入條件，加強開辦支持和服務指導。落實好對民辦養老機構的投融資、稅費、土地、人才等扶持政策。鼓勵採取特許經營、政府購買服務、政府和社會資本合作等方式支持社會力量舉辦養老機構。可以預見，《規劃》與《關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》等政策性文件的相互促進，政府職能轉變與體制機制創新相結合，必將激發各類市場主體參與養老服務的熱情，帶動養老服務市場快速健康發展。
近年來，黨中央、國務院在公共服務領域推動政府和社會資本合作(PPP)模式得到各級政府、社會投資人和金融機構的廣泛認可，養老服務也正在逐漸成為推行PPP模式的重點領域，根據財政部統計，截至2016年 12 月末，列入PPP項目庫中的養老類項目共有283項，涉及投資1659億元。隨著《規劃》的頒佈，在《規劃》指導下，十三五期間養老領域PPP模式將會迎來更高的投資熱情，以PPP為抓手，充分發揮PPP模式轉變政府職能和提質增效的作用，將在解決養老服務業投入不足問題的同時，進一步促進養老服務業健康有序發展。
可以預見，隨著《規劃》的實施，老齡事業發展和養老體系建設的法治化、信息化、標準化、規範化程度將明顯提高。養老產業市場活力和社會創造力將得到進一步激發，養老服務和產品供給主體更加多元、內容更加豐富，在滿足老年人需求的同時，也將成為促進經濟發展的新動能。
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