中國社會科學院經濟研究所所長、中國城市金融學會常務理事、《金融論壇》編委會委員裴長洪指出，金融改革與營商環境改革、政府管理方式改革的關係密切相關。金融業的改革開放是檢驗服務貿易開放程度的重要尺度。新一輪開放的重點領域是服務貿易領域。上海自貿區的金融改革具有特殊性，上海未來國際金融中心的建設和發展應該有一套行之有效的改革方案。應制定深化資本項目開放的具體舉措，優化自由貿易賬戶管控機制，推進利率市場化改革。
目前中國有兩類自由貿易區，一類是雙邊、區域中各經濟體達成的貿易投資自由化協議，並按照協議相互提供優惠措施的自貿區（FTA）；另一類是一個經濟體單方、主動向世界各經濟體提供的貿易投資自由化優惠措施（FTZ）。這裡討論的中國上海、天津、廣東、福建的自由貿易試驗區屬於後者。
原文載於《金融論壇》2015年第8期
一、金融改革在自貿試驗區改革任務中的重要地位
按照黨中央、國務院的部署，中國自貿試驗區的改革任務基本可以歸納為四個方面，第一是深化邊境開放。這主要是針對貨物貿易領域，圍繞貿易便利化改革，採取海關、邊檢、碼頭、倉儲、物流等方面的便利化改革措施，降低成本、提高效率；同時，也包括一些關稅領域和非關稅領域的改革和調整措施。第二是擴大邊境後開放。這主要是針對服務貿易領域，在各個行業中採取力度空前的擴大開放的措施。第三是營商環境法治化、國際化。重點體現在法律、法規的修訂和重建，要依靠與國際接軌的法律和規章制度來塑造新的營商環境。通過自由貿易試驗區的改革試驗，進行改革的壓力測試，以應對中美、中歐投資協定談判以及應對正在進行和醞釀的TPP、TTIP、TISA等由美國主導的國際談判所形成的國際貿易新規則；併成為中國實施高水平自由貿易區網絡的體制機制的基礎。第四是政府職能轉換。貿易便利化改革涉及海關等各監管部門的協調，以及如何簡化程序提高效率；投融資改革要適應准入前國民待遇和實行負面清單管理，從重事前審批轉為重事中、事後監管；服務產品市場化還涉及市場構建、價格改革以及市場監督管理轉變問題；人員流動涉及勞動力市場管理改革、境外人員居留等一系列管理改革；信息溝通涉及網絡、移動互聯網等領域擴大開放後面臨的管理工作的轉變和完善。改革的目標是實現貿易便利化；投融資便利化；服務產品市場化；人員流動便利化；網絡信息溝通便利化。最終實現經濟體制創新、政府管理創新，為國家治理體系和治理能力現代化探索新路徑，形成可複製、可推廣的改革經驗。
金融改革屬於擴大服務貿易領域開放的內容，同時又與營商環境改革、政府管理方式改革的關係十分密切。從開放的重點領域來看，過去貨物貿易領域的開放已經比較深入，因此，新一輪開放的重點領域是服務貿易領域，而服務貿易的開放主要不是邊境上的開放，而是邊境後的開放。服務貿易的開放有四種模式（跨境交付、境外消費、商業存在、自然人流動），都要求擴大服務產品的內外流通渠道。而商業存在的開放是服務貿易開放的關鍵，因此投資管理體制改革成為重點，要求實行准入前國民待遇和負面清單管理；而在各行業的商業存在中，金融業開放又是最複雜和難度最大的行業之一，因此金融業的改革開放在很大程度上是檢驗服務貿易開放程度的重要衡量尺度。
金融改革開放涉及金融主體准入（商業存在）、金融市場開放（市場交易和規則）以及金融中間商和專業人員流動（自然人流動）等各方面，因此是服務貿易自由化的重要問題。同時，金融業開放與正在醞釀的第二代國際貿易政策有密切聯繫，從而對中國營商環境和政府管理方式提出新的要求。美國試圖在WTO之外，通過跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定（TPP）談判，解決邊境線後的開放問題。在美國貿易代表辦公室貿易政策委員會舉行的TPP談判徵求意見會議上，美國服務業聯合會提出服務業應該是TPP談判重點。因為美國服務業佔據GDP的80%，吸納了80%的就業人口。在TPP談判中美國應重點關注快遞服務、金融服務、電子支付、電子商務、電訊服務、視聽服務、知識產權和能源服務等服務部門的市場準入、透明度和投資者保護問題。國際貨幣基金組織（IMF）數據表明，2010年TPP成員國GDP總額高達16.9萬億美元，佔世界GDP總額的27.2％，若日本加入，其GDP總量將達到22.3萬億美元，佔世界35.5％，成為世界最大自貿區。中國正面臨著是否加入，什麼時候加入並能否參與規則制定等一系列新問題。因此，自貿試驗區的服務貿易自由化實際上已經作為應對挑戰的先行先試的壓力測試；而金融業的開放則還關係到人民幣國際化的進程，關係到中國通過新的國際開發性金融機構的設立參與全球金融體系的治理，為全球經濟治理提供各類公共產品，進而達到參與世界經濟的構建，改善國際經濟秩序的目的。
二、上海自貿試驗區擴區前後金融改革經驗分析
到2015年4月底，上海自貿試驗區的金融改革進程可以劃分為擴區前和擴區後兩個階段，2013年10月至2014年12月是擴區前的階段，2015年後為擴區後階段。
（一）擴區前的特點
1. 新設立的金融機構數量快速增長。按照上海自貿試驗區產業經濟發展2015年預期指標（金融服務產業部分），2015年金融機構數要達到3 700家，其中金融機構達到100家，類金融機構達到600家，與金融相關的企業3 000家；融資租賃資產規模2012年為25億美元，2015年預期為150億美元，力爭2——3年試驗期超過150億美元，佔全市比重超過30%；跨境貿易電子商務交易額2015年達到1 000億美元，力爭實現20%以上的增長。2013年9月底上海自貿區掛牌以來，截至2014年5月底，區內金融機構總數達到2 297家，佔到全區新設企業家數的24%，已完成2015年產業規劃指標的60%以上，其中持牌類金融機構達57家，融資租賃股權投資類金融機構321家，金融信息服務、投資與資產管理等金融相關企業1 919家；在國際金融交易平臺建設方面，上海金交所黃金國際板已於2014年9月投入運行，上海國際能源交易中心、上海國際金融資產交易中心、大宗商品國際交易平臺以及跨境清算平臺等多個金融創新平臺均已完成或進入了啟動階段。到2014年年底，已有87家有金融牌照的機構和一批金融服務企業入駐上海自貿區，但是這些機構在自貿區內開展業務的權限卻有所不同，其中只有13家中外資銀行接入自由貿易賬戶系統，開立自由貿易賬戶10 000多個。作為自貿區金融改革的基礎工程，自由貿易賬戶為資本項目開放打下了基礎。
2. 擴區前自貿區金融業務發展不快。在金融機構快速落地自貿區的同時，區內金融業務的發展卻總體低於預期：截至2014年9月，自貿區的貸款餘額823億元，同比零增長；而同期上海地區銀行業的貸款餘額增幅為6.9％。相比之下，自貿區金融業務增長明顯落後於區外，原來的區域設計缺乏有效的業務來源，說明自貿區域設計應當集中於經濟活動和金融活動的中心區。
3. 金融改革進展低於預期。上海自貿區是中國金融開放創新先行先試的重要載體，具備國際傳統意義上的“自由貿易園區”（FTZ）與“金融自由區”的雙重屬性。在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）公佈後，各界高度聚焦上海自貿區“探索資本項目可兌換、利率市場化、金融服務業開放”等改革內容，但在擴區之前的實踐中，上述改革內容進展速度低於人們的預期。金融改革進展低於預期的原因比較複雜，原因之一是試驗區範圍狹窄，這與金融業務發展不快的原因具有相似之處；此外，遠離經濟活動和金融活動中心的侷限性不容忽視，因此擴區成為解決這些問題的首要任務。
（二）擴區後的基本思路
最終獲得通過的擴區方案是向上海浦東成熟的城區擴展，特別是把陸家嘴金融貿易的核心區域覆蓋在內，就是要把上海金融貿易經營活動最密集的區域納入試驗區；這就為擴區後自貿試驗區的金融業務發展和金融改革開放提供了有利的試驗場所和基礎條件。但擴區不等於解決了所有問題，推進上海自貿試驗區金融改革開放，仍需要理清以下一些基本思路：
一是要充分認識上海自貿區金融改革的特殊性。與其他試驗區相比，上海自貿區的任務既有相同之處，又具有特殊性，即上海自貿區金融改革應與上海國際金融中心建設形成聯動機制。上海國際金融中心建設的目標是到2015年確立上海的全球性人民幣產品創新、交易、定價和清算中心，到2020年建成與中國經濟實力和人民幣國際地位相適應的國際金融中心。全國範圍內，這種國際金融中心不可能多，這就決定了上海自貿區的金融改革有其特殊意義，這一特殊之處未必需要考慮在全國範圍複製和推廣，也未必需要考慮在全國範圍的聯動效應，相反，頂層設計要為上海未來國際金融中心的建設和發展單獨量身定做一套行之有效的改革方案。
二是繼續謀劃深化資本項目開放的具體舉措。人民幣資本項目開放的最後目標是實現居民與非居民在大陸境內外可以自由地購買以人民幣或東道地貨幣定值的實物資產和金融資產。以往已經有了境內外合格的機構投資者（QFII、QDII）、滬港通，以及通過自由貿易賬戶開展境外人民幣借款等實踐措施。開立自由貿易賬戶後，區內企業可以與境外自由匯兌資金，境外企業可以按准入前國民待遇原則享受相關服務。截至2014年年底，區內企業人民幣境外借款累計發生120筆，金額197億元，利率為4.2%。從2015年宏觀經濟穩增長以及將採取鬆緊適度的貨幣政策要求來看，可以考慮適度擴大人民幣境外融資規模，以境外低利率資金平衡境內資金市場價格。為此，應繼續擴大人民幣境外借款規模，同時讓更多境內外金融機構接入自由貿易賬戶系統，允許更多企業開立和利用自由貿易賬戶，更多、更有效地利用境外的低利率資金。
從未來發展看，要優化自由貿易賬戶管控機制，增強“一線”“二線”資金互動。設立上海自貿試驗區的目的並不是建成一個“飛地”型的離岸中心，而是建成一個引領中國金融體系向更高層次開放的示範區，這就需要在現有FT賬戶體系基礎上進一步進行投融資匯兌創新，探索區內與境內區外資金流動總量管控模式，即按照企業投融資匯兌需求預測實行自貿區“年度總額控制”，央行等監管部門在遵循“有限滲透”原則之上分階段擴大或收縮匯兌額度，同時提升金融機構開展分賬核算業務的自主性。
三是繼續謀劃深化利率市場化改革。過去已經採取了基準利率基礎上的利率浮動、存款保險制度以及放開外幣存款利率上限等措施。下一步可以考慮在岸外幣繼續放寬自貿區存款利率限制（目前300萬美元以下已放開），直至取消；有條件放開自貿區內本幣存款利率限制（與300萬美元對等放開）；離岸存貸利率全面實行市場化，但用於投資境內項目或藉助擔保、保證等形式的迴流，則需要有相應的制度設計渠道。同時，推進人民幣存貸款利率市場化還需要藉助公司債券利率市場的促進機制。通過建立新的公司債券發行和交易制度，推進按照公司債券性質和發行人條件決定公司債券利率的市場形成機制，從而影響人民幣存貸款利率的市場化；而且在資本項目開放中，大多數金融交易也集中在公司債券及其衍生品領域，境外人民幣迴流也主要投資於該市場，如果缺乏成熟的公司債券市場，將很難有效推進。
四是金融發展的政策支持。自貿試驗區將是中國參與世界競爭合作的一個重要平臺，這就要求自貿區制度環境必須與國際標準接軌，符合國際慣例與準則，且具備國際競爭力，這樣才能吸引海外金融資源流入，促進中國經濟結構轉型和產業升級，從這個角度來理解，“要改革”不等於就“不要政策”。在明確自貿區“一線”和“二線”金融業務邊界的基礎上，金融監管部門應加快試驗區內投融資匯兌和人民幣跨境使用便利化的政策探索，儘快形成與國際規則接軌的金融制度框架：自貿區即使在金融制度和政策設計上不建成“窪地”，也不能脫離全球金融服務體系要求，建成缺乏國際競爭力的“高地”，至少應該建成符合國家金融宏觀審慎管理目標、有效服務實體經濟、與現有國際金融中心站在同等起跑線的“金融開闊平地”。但從國際比較的角度來看，即使與亞洲主要金融中心相比，目前上海自貿區金融支持力度存在較大差距，因此要制訂吸引國際金融機構、業務與人才的政策，應實行以下政策：（1）在岸業務。實施“營改增”試點，統一金融各行業徵稅標準，完善增值稅中央與地方分配機制，有條件地向區外境內地區推廣複製；試點降低區內銀行準備金率，有條件地向區外境內地區推廣複製；逐步放寬金融機構在岸與離岸賬戶互轉限額；明確區內企業與個人雙向投資境內外資本市場的具體規定，允許金融機構開展境內外證券投資代理業務及自營。（2）離岸業務。對於金融機構離岸業務所產生的收入免徵營業稅；免除離岸存款的準備金繳納義務；減或免離岸業務憑證、合同的印花稅；修改完善離岸金融業務管理的相關制度，擴大中資銀行離岸業務試點，允許符合條件的外資金融機構合法開展離岸金融業務（外資銀行離岸銀行業務現行管理辦法中未明確）。（3）制訂人才引進政策。減免自貿區內工作的外籍金融人才工資薪金個稅；外籍金融人才來自境外的收入部分免徵所得稅；鼓勵國內與海外專業機構在自貿區內辦學、設立醫療保健服務機構等。
五是進一步完善金融基礎設施建設。（1）繼續完善國際金融資產交易平臺。中央銀行在開放資本市場上已經有“根據市場需求，探索在區內開展國際金融資產交易等”明確意見。除了上海期貨交易所在自貿區內建立承擔國際原油期貨交易平臺的上海國際能源交易中心外，上海證券交易所在自貿區內籌建的國際金融資產交易平臺是面向自貿區並與國際金融市場接軌的資本市場體系。國際金融資產交易平臺將為區內企業直接融資、中國企業海外投資併購、區內或境外投資開展風險對沖、境內證券機構拓展國際業務等提供服務、工具和平臺。加上上海黃金交易中心以及中金所、上海清算所等國際金融服務機構的建立和完善，將形成體系比較健全的國際金融市場。（2）建立便捷、高效的支付結算體系。美聯儲的Fedwire系統和私有的CHIPS系統日均交易規模分別達到3.5萬億美元和1.5萬億美元，這兩個系統每天運行20小時以上，為美元的國際地位和紐約作為國際金融中心提供了有力支撐。日本為了和歐美競爭，並搶在人民幣之前擴大影響力，也計劃啟動新的BOJ Net系統，每天不間斷運行24個小時。面對越來越激烈的競爭，在中國現代化支付系統（CNAPS）之外，中國人民幣跨境支付系統CIPS網絡建設也在穩步推進，這一系統運行對於建設人民幣產品中心和增強人民幣的國際競爭力意義重大，因此應加大力度積極推進。
六是要創新自貿區金融監管制度。自貿區金融政策分別由人民銀行、外管局、商務部和金融行業監管部門等會同制定，金融開放的相關配套政策出臺步調不一致，細則操作不到位，影響區內金融機構業務拓展與創新。自貿區資本項目可兌換與混業競爭對監管制度提出了挑戰。2013年央行牽頭建立的“金融監管協調部際聯席會議制度”致力於實現“金融信息共享和金融業綜合統計體系的協調”，並作為“交叉性金融產品、跨市場金融創新”“金融監管、法律法規”之間的協調機制，強調了“一行三會”各自在宏觀審慎監管架構中的作用和協作，以預防系統性風險的發生。自貿區可以借鑑迪拜金融監管的經驗，成立將“一行三會”監管功能合為一體的金融管理局或管理委員會，負責監管與協調工作。在監管組織架構上可以借鑑迪拜的經驗，設立自貿區統一監管組織——中國自貿區金融事務管理局，具體負責：（1）對全國自貿區內金融市場、在岸及離岸金融活動與機構行為監管工作；（2）在全國人大授權範圍內承擔轄區內金融領域的立法與執法工作；（3）國際監管信息交流與合作。
三、天津、廣東、福建自貿試驗區金融改革特點評析
（一）天津自貿試驗區
產融結合和創新將成為天津自貿區金融改革的特點。工業在天津經濟結構中比重較大，發展先進製造業將成為天津經濟轉型升級的發展方向。圍繞產業與金融發展的模式，促進金融資本與產業資本結合、金融創新與新興產業結合、金融開放與引進新興產業結合，將是天津自貿試驗區金融改革的發展前景。從金融資源來看，天津是全國為數不多的獲得全牌照金融業務資質的城市，融資租賃、股權基金、商業保理等新型金融服務機構以及商品交易所、股權交易所、鐵合金交易所、金融資產交易所等新型金融交易平臺和市場發展較快。因此，天津自貿試驗區應促進金融機構、產品、組織與業態創新，採取先行先試，為新興產業發展提供定製式和個性化服務。在金融服務的各種業務形態中，融資租賃是融合貨物貿易、金融和類金融以及特殊目的的經營模式，是一體化、全產業鏈的新型金融業，它有利於促進高端製造業，如飛機、船舶、海洋工程構件、生物醫療設備等的發展。因此，融資租賃業的發展將成為天津自貿試驗區金融改革和發展的重頭戲。
天津自貿試驗區的融資租賃服務的改革措施，既需要複製和推廣上海自貿區方案中有關融資租賃業的政策措施，還需要突出自己的特色。除了與上海一樣需要發展跨境、大型設備融資租賃以外，還需要發展離岸金融業務，拓寬融資渠道。因此，還要爭取通過離岸金融的試點方案，降低行業准入門檻、實施簡化離岸賬戶審批、增加短期外債指標、開展租賃資產交易等措施；同時，為了完善融資租賃業的金融生態，建立資金持續供給機制，應推進不良資產處置、租賃資產證券化，建立融資租賃資產交易平臺，完善租賃資產退出和轉讓機制。
（二）廣東自貿試驗區
促進外貿發展和轉型升級是廣東自貿試驗區金融改革的重要目標，以金融創新促進廣東外貿持續發展。通過金融創新發展貿易金融，鼓勵金融機構創新內保外貸，境外融資貸款等貿易融資業務，探索建立以信息系統為平臺，融電子交易、物流配送、倉儲管理和金融服務高度融合的供應鏈貿易新模式。鼓勵保險公司創新和推廣出口信用保險等與國際貿易密切相關的保險業務；鼓勵貿易企業與金融機構融合，培育具有國際影響力的大型綜合型、商務型集團。
粵港澳金融合作應成為廣東自貿試驗區金融改革的特色，特別是廣東自貿區的前海、橫琴片區，應突出對港澳地區的金融開放：推動粵港澳跨境人民幣業務創新、擴大人民幣跨境使用，開展雙向人民幣融資，探索建立與港澳金融產品互認、資金互通、市場互聯的機制，推動三地投融資匯兌便利化；擴大非銀行機構以外的金融服務開放，特別是消費金融服務的開放，要允許港資依託實體商貿物流企業經營第三方支付服務和相關的金融服務；在該領域開放商業存在和自然人流動，促進消費金融和電子支付的發展，通過消費金融的發展促進居民消費在經濟活動中發揮更大作用；探索實行本外幣賬戶管理新模式，設立面向港澳和國際的新型要素交易平臺。
（三）福建自貿試驗區
兩岸金融合作將成為福建自貿區金融改革的特點。應允許自貿試驗區銀行業金融機構與臺灣同業開展跨境人民幣借款等業務。支持臺灣地區的銀行向自貿試驗區內企業或項目發放跨境人民幣貸款。對自貿試驗區內的臺灣金融機構向母行（公司）借用中長期外債實行外債指標單列，並按餘額進行管理。降低臺資金融機構准入和業務門檻，適度提高參股大陸金融機構持股比例，並參照大陸金融機構監管。支持兩岸銀行業在自貿試驗區內進行相關股權投資合作。研究探索臺灣地區的銀行在自貿試驗區內設立的營業性機構一經開業即可經營人民幣業務。允許自貿試驗區內大陸的商業銀行從事代客境外理財業務時投資符合條件的臺灣金融產品；允許臺資金融機構以人民幣合格境外機構投資者方式投資自貿試驗區內資本市場。研究、探索放寬符合條件的臺資金融機構參股自貿試驗區證券基金機構股權比例限制。研究、探索允許符合條件的臺資金融機構按照大陸有關規定在自貿試驗區內設立合資基金管理公司，臺資持股比例可達50%以上。研究、探索允許符合設立外資參股證券公司條件的臺資金融機構按照大陸有關規定在自貿試驗區內新設立2家兩岸合資的全牌照證券公司。支持符合條件的臺資保險公司到自貿試驗區設立經營機構。支持福建省股權交易場所拓展業務範圍，為臺資企業提供綜合金融服務。加強兩岸在金融糾紛調解、仲裁、訴訟及金融消費者維權支持方面的合作，健全多元化糾紛解決渠道。
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