通用航空 責任主體 最大收益
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2016年《國務院辦公廳關於促進通用航空業發展的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）出臺，儘管沒有詳細落於文字，但將發展通用航空業的政府責任進行了實質性的界定與劃分。《指導意見》出臺以來，基本形成了各方齊抓共管、共同促進通用航空業發展的局面。
任何一個行業發展，主導部門的作用不可替代——經濟學認為這一主要責任主體具有剩餘索取權和剩餘控制權[1]。因而有更強動機去促進生產或發展。那麼，在通用航空業發展中，哪個政府部門是最主要的責任主體或者最大的受益者呢？
促進通用航空發展的重要部門
國家發改委作為《指導意見》牽頭制定部門，承擔了統籌通用航空業發展的關鍵任務，在項目審批、產業促進、試點示範等領域發揮主導作用。國家發改委作為國民經濟和社會發展的綜合管理部門，具有政策號召、資源調動的優勢，對推動國家、地方層面對通用航空業的投資建設發揮不可替代作用。但國家發改委在調動專業資源（如空域使用、運行管理、安全監管等）方面存在不足，通用航空業投資產出責任在區域政府與企業，如果沒有區域的成功試點，綜合管理部門也難以推廣試點經驗，宏觀經濟管理部門不是通用航空業的操盤手。
通用航空是民航“兩翼之一”，民航局是通用航空企業經營許可、運行審定、安全監管的全過程監管方，在發展通用航空業中具有專業性支持能力與監管職責，是通用航空業能否發展的專業支柱。中國民航從1972年開始逐步退出通用航空經營後，民航運輸企業目前在通用航空運營中僅留下少量資產，運營業務逐步讓行業外國企、地方企業和民營企業。中國民航政企一體歷史上形成的傳統民航業利益，除了主要為航空運輸提供飛行員的飛行訓練、飛行校驗等少數領域外，基本實現了監管與運營脫離。
國家空管委和軍方是通用航空業發展的重要關聯方。國家空管委是空域政策制定者，軍兵種和戰區軍方是空域實際管理部門。因為通用航空業發展的關鍵空域資源、機場選址必須經過軍方審批。區域的通用機場規劃、運營都受制於軍方審批和日常空域管理。發展經濟不是軍方職責，但空域政策制定方和空域管理方為優先保證國防，可以也可能對通用航空業發展形成實質制約。通用航空是軍民深度融合的重要領域，大量軍隊轉業技術人員在通用航空領域就業。
地方政府是通用航空業發展利益的承載方，是目前推動通用航空發展最為積極的參與方，在通用機場佈局規劃、建設與產業聚集等方面發揮主導作用。因為地方政府具有土地、財政和招商引資等關鍵資源，在通用航空業發展中的推動力越來越大。地方政府的弱勢是專業性和對行業發展規律認識不足，在空域資源協調、機場管理、飛行審批等領域“用不上力”、抓不住重點，容易被利益方誤導，在通用機場規劃、產業配套、招商引資中存在不少“盲區”和“誤區”。
推動改革發展的時序問題
通用航空業發展初期，能不能“飛起來”和吸引客戶、消費者是關鍵痛點，因此，軍放在空域管理上的大幅降低規制成本、提高空域運行效率是推動產業發展的最初推動力。基本共識是，在目前嚴苛的空域管理體制下通用航空難以通過便捷性、高效率獲得客戶和消費者的青睞，也難以通過擴展規模體量來進一步降低行業成本。這是2010年國務院中央軍委發佈《關於深化我國低空空域管理改革的意見》掀起本輪通用航空發展熱潮的深層原因。但目前來看，軍方在推動低空空域的進一步開放方面顧慮較多、進展不快。
在通用航空具備擴大飛行量的條件後，民航局在降低通用航空制度成本，支持通用航空提高效率與安全方面將發揮主要作用。在給運營企業鬆綁之後，降低通用航空的個人私用、企業自用的制度成本將是放大產業規模的關鍵舉措。
在解決了專業性障礙後，國家發改委和地方政府可以利用基本資源調動能力促進產業快速集聚發展。例如在打破空域和制度約束後，基礎設施網絡與配套保障體系建設可以快速增強通用航空通達性和普及性。
這是一個正常的發展序列。但由於理應優先開展的空域改革“進展緩慢”，後續改革只得先啟動，民航局大幅降低准入門檻和安全監管的制度成本，國家發改委和地方政府積極支持土地、資金和項目投入通用航空業，導致產業園、機場和航空器、運營企業數量快速增長，但飛行量由於空域使用限制增長最慢，產能增長快於產量增長，這與效益內涵式增長相背離，基礎設施投資收益和企業經營效益難以保證。
當前困局不是政府部門的政策不對路，而是改革時序出現倒置，沒有按照產業發展的基本規律推進，這是“九龍治水”的典型問題——任何一家支持改革未必能夠起到成效，而任何一家不積極配合，制約效果非常顯著。讓行政相對人推進改革困難重重，迫切需要一個政府機構承擔起主導作用，積極主動作為，以“託底”、“擔保”等方式邀請、協調各方參與通用航空建設。
誰是改革發展的最大受益者
國家發改委、國家空管委（軍方）是改革發展直接受益者嗎？改革成功這兩家政府或權力機構將被視為重要的推動者。但作為經濟綜合管理部門或空域管理機構，本身並不直接代表一個行業。工信部是航空製造業的監管者和代言人，在通用航空製造業發展上有較為直接的利益，但我國通用航空製造業實力較弱，沒有運營業的快速發展，國產製造業潛力有限。
通用航空運營業是民航“兩翼之一”，通用航空發展對中國民航具有重大意義。但通用航空運營主體是民營企業或行業外國企進入，與主要是中央直屬企業組成的航空運輸業對比，通用航空規模體量有數量級的差異，因此中國民航局將主要行政資源集中在運輸航空，以財政補貼等方式支持通用航空發展。但社會一般將通用航空發展的整體成就主要歸功於中國民航局，作為通用航空運行、經營主要的監管者，民航局應當承擔破除發展障礙的重要職責。
地方政府是通用航空業發展的承載者，無論是通用航空製造業還是運營業都以更多是地方工商註冊企業，稅收、就業、經濟貢獻都集中在當地，刺激當地的消費和服務。從另一方面來看，通用航空直接完善或補齊當地的綜合交通基礎設施，提供航空應急救援、航空醫療急救、航空普遍服務等社會公益服務。因此地方政府是通用航空業發展的直接和最大受益者。
行業特徵與主導部門
一個行業的主導部門應當具備幾個基本條件，一是具備獲取產業發展主要利益的地位和決心，二是具備聚集行業發展主要資源的調動能力，三是具備居中協商各方面的協調能力。
從產業形態來說，產業集中度越高，越利於政府集中統一規劃與管理。交通運輸領域從鐵路、管道、水運、航空運輸到公路運輸有一個產業集中度逐漸降低的連續“光譜”。鐵路是產業高度集中的典型，我國鐵路運營由一家公司提供，除少數例外，鐵路建設也主要集中在鐵道部門。在高鐵發展中，原鐵道部可以從整體發展戰略、技術路徑與製造技術引進、全國建設規劃與項目招標、與地方政府土地與配套開發談判、運營職責劃分與收益控制全部實施行業主管部門集中管控，在相對短期實現了產業的跨越式發展。
航空運輸、管道和水運領域行業集中度較高，大型國有企業尤其是中央直屬企業是行業主體，行業主管部門可以施加較強的控制與統一規劃。例如航空運輸中，國航、南航、東航三家央企佔全國航空運輸總週轉量的（69.6%），雖然大多數運輸機場已經屬地化管理，但民航局在運輸機場規劃、設計與建設方面發揮主導作用。
道路交通是另一端，我國道路交通的主體是私人汽車，我國營運車輛僅1450萬輛，僅佔民用汽車保有量（2.17億輛）的6.7%，而私人汽車保有量（1.87億輛）佔比達86.2%，各類非運輸企業也大量擁有車輛，因此公路管理對象更加多元。此外，道路體系層級較多，有高速公路、國道和省道、城市道路、農村公路，管理主體各不相同，地方政府在省域交通體系規劃、建設與維護中發揮主導作用。
通用航空業的產業特徵居於鐵路與公路之間，與航空運輸相比，通用航空更加接近公路特徵。通用航空運營主體分散，截止2017年底，我國通用航空運營企業365家，不僅數量遠遠超出運輸航空公司（58家），而且繼續保持較高增速，過去5年我國增加219家運營企業，年均增長30%，隨著私人飛行、體育娛樂飛行比重逐步加大，通用航空私用、自用將成為重要應用，行業集中度進一步降低，大眾產業的特徵將更加顯著。
地方政府怎樣發揮主導作用
通用航空的產業特徵決定了地方政府在產業發展中具備更多的資源調動能力與收益獲取能力，更加有利於地方政府發揮居間協調協作的主導能力。一是通用航空從業或使用以民營企業、私人為主，國有資本分量較低，中小型企業稅收與就業集中在當地。此外，通用機場規劃與建設立項審批權限下放省級政府，通用機場成為地方基礎設施網絡組成部分，地方政府有發展通用航空業的重大利益與動力。三是軍隊、民航和各中央政府部門都需要地方政府在土地劃撥、綜合交通與生活配套、軍隊轉業安置、地方財政支持等方面，地方政府行政資源充裕，具備調動各方參與地方建設與發展事務的實力與條件。
地方政府逐漸發揮主導作用已經形成趨勢，例如四川省成立低空空域協同管理委員會，以四川省科工局牽頭政府職能，四川航空集團作為投資主體大力推進省域通用航空發展。浙江省在省交通廳成立民航強省辦公室，與作為投資運營主體的浙江機場集團，共同推進省內通用航空發展。江西、山西等省也建立了相似的政府與資產管理機構推進省域通用航空發展。
但地方政府發揮通用航空業主導機構作用的道路並不平坦。一是專業資源仍然集中在軍民航手中，尤其是空域資源、專業人才資源要獲取存在較大難度，地方政府有優勢的一般資源（土地、資金）並非當前產業發展的瓶頸，因此通用機場網絡佈局成為近年來進展較快領域，但低空空域與通用航空飛行審批推進困難。一方面是各方阻力較大，另一方面是地方政府受制於專業性不足，難以從技術體制、業務協調層面發揮協調作用。隨著各地建設持續推進，專業人才逐漸積累，地方政府最終將具備技術協調與解決方案制定的能力。大型運輸機場移交地方政府後，多數地方政府對運輸機場的管理，已經從最初信任、放權發展到專業化管理與全面控制，這說明專業技術與專業人才可以通過市場引進與培養的方式在一定時期內得以解決。
促進通用航空業發展中的民航作用
通用航空多用途、多用戶類型和多應用場景等特點豐富了民航業態，通用航空從人才、機隊、機場和航空通達性等角度為運輸航空涵養客源、培育專業人才、補足基礎設施網絡與培養消費習慣。不應低估通用航空發展的意義與潛在效益。
馮正霖局長提出：在通用航空發展上，民航局要善於“借船出海”，要有“功成不必在我”的境界。“功成不必在我”重點不是“不必在我”，而是“功成”。如果“功不成”，“功在誰”就完全不重要。它既是境界與認識論，更是戰略與方法論。發展通用航空，民航局的職責與作用不可替代，中國民航“功成不必在我”，但“責任一定有我，工作必須先我”。
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