調整運輸結構是交通運輸行業打好汙染防治攻堅戰、打贏藍天保衛戰的關鍵舉措，也是提升綜合運輸服務品質、實現交通運輸高質量發展的主要手段。
日前，國務院正式印發的《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020年）》（以下簡稱《行動計劃》），對未來三年國家運輸結構調整工作進行了全面部署，圍繞推動運輸結構調整，降低大氣汙染物排放的總體目標。《行動計劃》以京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原三大區域為主戰場，以推進大宗貨物運輸“公轉鐵、公轉水”為主攻方向，提出將在全國範圍實施六大行動。
習近平總書記指出，我國生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期，需要跨越一些常規性和非常規性關口，必須咬緊牙關，爬過這個坡，邁過這道坎。
交通運輸行業是我國很多地區大氣汙染物排放的重要來源之一，而運輸結構不合理則是造成行業排放居高不下的主要原因，因此，調整運輸結構成為當前形勢下交通運輸行業支撐打贏藍天保衛戰必須跨越的重大關口。
今年6月，國務院印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，是在我國成功完成“大氣十條”各項任務目標基礎上繼續打贏藍天保衛戰的新行動綱領。其中提出的大氣汙染治理措施已經由初期見效較快的“直奔主題、末端治理”轉變為持久長效的“源頭控制”。運輸結構的優化調整就是交通運輸行業持久大幅削減汙染排放，保障治汙效果長效穩定的重要舉措。
《行動計劃》圍繞推動運輸結構調整綜合施策，從源頭控制交通運輸行業的能耗和排放，其中三個看點值得關注。
01
一是因情施策，有增有減，調整優化運輸結構。
運輸結構的調整優化，核心是打造一個資源節約、環境友好型的現代化綜合交通運輸體系，充分發揮各種運輸方式的比較優勢和組合效率，促進各種運輸方式根據其技術經濟特徵迴歸合理定位，強化不同運輸方式的無縫化銜接和一體化組織，降低交通運輸系統的汙染排放。
當前，我國綜合運輸服務的結構性矛盾十分突出，公路不合理地承擔了過多的中長距離大宗物資運輸，鐵路、水運等長距離、大運量和低排放、高能效的技術經濟優勢未能充分發揮。據統計，2017年，我國全社會完成的貨運量中（不含遠洋運輸，下同），公路、鐵路分別佔比79.3%、7.9%，與美國比，公路佔比約高出10個百分點、鐵路佔比約低了2個百分點；我國全社會貨物週轉量中，公路、鐵路分別佔比48.6%、19.6%，與美國類比，公路佔比約高出4個百分點、鐵路佔比約低了10個百分點，表明我國“公轉鐵”的結構調整尚有很大潛力空間。
對此，《行動計劃》提出了“減少公路運輸量，增加鐵路運輸量”的量化目標，“與2017年相比，全國鐵路貨運量增加11億噸，水路貨運量增加5億噸”。我們應準確把握減少公路運輸量、增加鐵路運輸量的本質要求，“一減一增”的“運輸量”僅是一種直觀易懂的說法，與運輸統計指標中的“貨物運輸量”並不能完全等同。
我們追求把更多公路貨運尤其是中長距離公路貨運、大宗散貨公路運輸轉向鐵路和水運，並不一定會減少統計意義的公路貨運量（因為多數情況下“公轉鐵”後仍需有兩端公路短駁運輸），但是會較大幅度的減少公路貨物週轉量，同時必然增加鐵路和水運的貨運量，尤其是較大幅度增加鐵路貨物週轉量。因此，不是簡單理解的貨運量增減等量對應關係。
從單位貨物週轉角度來看，公路運輸能耗和汙染物排放量，分別是鐵路運輸的7倍、13倍。按照《行動計劃》提出的目標，到2020年，實現全國的鐵路貨運量增加11億噸，主要港口公路的貨運量減少4.4億噸，同時，水運貨運量增加5億噸。通過這些目標的實現，初步測算3年累計可減排氮氧化物110萬噸，細顆粒物5.5萬噸，二氧化碳1億噸，可以有力地支撐打贏藍天保衛戰。
近期，按照黨中央、國務院決策部署，全國運輸結構調整工作已經在積極穩步推進，在京津冀及周邊地區已取得初步成效。天津港等環渤海港口煤炭集港運輸全部實現了“公轉鐵”。2017年10月1日零時起，環渤海港口煤炭運輸全部改由鐵路集港。據觀測，經由北京延慶的運煤貨車日均減少3500-4000輛，同比減少50%，每年可降低沿線區域細顆粒物2微克/立方米。
02
二是完善外部環境，優化內部組織，提升綜合運輸效率。
我國目前綜合運輸效率不高主要原因在於綜合運輸組織化的水平不高，具體包括信息資源共享不足，標準規範和運輸服務規則不銜接，跨方式、一體化運輸組織程度低，多式聯運市場主體少、發展滯後等。
目前我國沿海港口的鐵水聯運的比例還不到2%，而國際平均水平為20%左右，少數發達國家甚至高達30% - 40%。發達國家的實踐證明，通過發展多式聯運，促進不同運輸方式間無縫化銜接和一體化組織，有力推動了中長距離公路貨運轉向鐵路和水運。美國1991年就發佈了《多式聯運地面運輸效率法案》，歐盟通過實施馬可波羅計劃等系列行動，極大增強了多式聯運的競爭力，歐盟委員會還將2018年確立為“多式聯運年”，持續提升綜合運輸服務的資源利用效率。
對此，《行動計劃》明確提出“提高運輸組織水平”，一方面要提升“主要物流通道幹線鐵路運輸能力”、“完善內河水運網絡”，推動交通運輸基礎設施銜接成網，為各種運輸方式的高效發展營造良好的硬件環境。另一方面要“創新優化鐵路運輸組織模式”、“推動道路貨運行業集約高效發展”、“提速多式聯運”，發揮各種運輸方式內部集約化運營優勢，同時優化多種運輸方式之間的系統組織模式。《行動計劃》通過運輸系統內外不同維度，不同角度的協調發力，努力打造一個集約高效的現代化綜合運輸體系，降低系統能耗和排放。
國外案例研究表明，多式聯運能夠提高運輸效率30%左右，降低運輸成本20%左右、減少公路交通擁堵50%以上，節能減排30%以上。作為道路貨運行業內部組織模式優化的主要措施，採用高性能的大型節能車型開展甩掛運輸可以有效提升貨運車輛實載率和運行效率，進而降低各類汙染物排放。同樣可以提升運輸效率的還包括公共物流信息平臺，是促進“互聯網+貨運物流”新業態、新模式發展的重要手段，通過對物流過程各環節的實時跟蹤、實現有效的資源配置，可以達到很好的節能減排效果。上述手段都是國內外實踐廣泛證明實用有效的，在《行動計劃》中也都提出了明確的任務安排。
03
三是推動車型標準化，能源清潔化，降低裝備排放水平。
近年來，我國柴油貨車汙染形勢日益嚴峻，對區域環境質量和人民群眾健康影響日益突出。根據各地大氣細顆粒物源解析結論，機動車特別是柴油車已經成為許多大中城市的首要汙染源。最近發佈的《中國機動車環境管理年報（2018）》顯示，2017年柴油貨車保有量僅佔全國汽車保有量的7.8%，氮氧化物排放卻佔了排放總量的57.3%，顆粒物排放佔了77.8%。
2010-2017年柴油車保有量及排放量變化趨勢
另一方面，隨著城市多樣化消費需求的快速增長，城市物流配送車隊的規模急劇擴大，傳統的城市物流配送散亂的格局以及配送車輛技術水平落後、排放水平不達標等加劇了城市環境汙染。
據有關方面測算，上海市區內物流配送車輛對PM2.5的貢獻佔比可能達到9.4%，貨運物流的實際排放約佔汽車尾氣總排放的接近1/3。採用更多的新能源物流配送車輛是解決這一問題的有效手段。目前新能源物流配送車輛在廣東、浙江、江蘇等省份都有快速的發展，中國郵政、順豐、菜鳥、京東等物流企業也通過多種方式積極採用新能源物流配送車輛。
對此，《行動計劃》還提出“推進貨運車型標準化”，提升運輸裝備的能效水平和清潔化水平，補齊貨運車輛這塊“短板”。長期看將有益於道路貨運市場的有序發展，引導不合規車輛退出市場，逐步使用安全高效、技術先進、綠色環保的新型貨車。同時，《行動計劃》明確了“加快新能源和清潔能源車輛推廣應用”，提出“到2020年，城市建成區新增和更新輕型物流配送車輛中，採用新能源或達到國六排放標準的清潔能源比例超過50%，重點區域達到80%。”
目前，新能源城市物流配送車輛的續駛里程和載重能力已經能夠滿足城市物流配送領域的需求，針對新能源城市物流配送車輛運營成本偏高的問題，還依靠各地從車輛運營、充電設施建設、電價政策、車輛保險等方面綜合發力，推進新能源城市物流配送車輛的可持續運營。
可見，此次《行動計劃》的發佈針對交通運輸的各方式綜合施策，對能產生節能減排效益的各環節多點發力，進而實現對交通運輸行業的汙染物排放的源頭控制。《行動計劃》的實施必將對於促進交通運輸行業綠色發展、高質量發展，建設交通強國的產生重大而深遠的效應。
04
下一步，應著重強化落實，在《行動計劃》提出的各項重點任務基礎上，針對重點區域、重點城市、重點節點的運輸結構調整工作制定具體細化措施，做到“一省一策、一城一策、一點一策”，因地制宜，因時而異。運輸結構調整，既要堅定不移打好攻堅戰，又要久久為功打好持久戰，一定能夠實現環境效益、經濟效益、社會效益的多贏。
作者簡介：徐洪磊，研究員，交通運輸部規劃研究院環境資源所所長，大氣攻關專題二課題7《柴油機排放和強化管控措施》子任務三負責人。
往期精彩回顧
閱讀更多 大氣攻關聯合中心 的文章
