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■本文作者：於易生 北京在明律師事務所
導讀：對徵收補償進行“告知”，就能導致房屋遭拆除的結果嗎？本文，看在明律師紀召兵如何戳穿涉案“告知書”的面具，令其在法律面前現出“補償決定”的原形……
【案情簡介：未經協商一致直接拆房？】
“千里贛江第一城”贛州市地處江西省南部，彷彿鑲嵌在縱貫江西南北的贛江上的一顆璀璨明珠。2012年，國務院的一紙文件，將贛南振興發展上升為國家戰略，贛州市成為了祖國中部首個執行西部大開發稅收優惠政策的城市。一場聲勢浩大的城市化建設運動，在贛州拉開了帷幕，居住在贛州市章貢區沙石鎮的李先生一家七口的老房子的命運，也隨著歷史的車輪而動盪不停。
時間回溯到2015年，贛州市章貢區沙石鎮某村的集體土地被徵收為國有建設用地，李先生所有的供一家老小居住的800多平方米的老房子也座落在被徵收的集體土地上。2017年3月，鎮政府向李先生作出了書面通知，通知其按時辦理徵地拆遷手續，並附帶了《房屋徵收補償安置協議》。李先生並不願意放棄自己祖輩居住的老宅，遂沒有簽收政府郵寄的書面材料。沒過幾日，鎮政府又向李先生作出了《房屋拆遷補償安置告知書》，上面列明瞭李先生的房屋測量面積、安置補償標準等信息，還告知了李先生提起行政複議與行政訴訟的期限。不久，鎮政府按照《告知書》上的補償金額，直接將補償款劃到了李先生的賬戶上，並對李先生的房屋實施了強制拆除。
【判例釋法：兩審將“告知書”撤銷】
一家七口賴以居住的房子慘遭滅失，李先生憤懣不已，遂委託北京在明律師事務所的紀召兵律師團隊參與維權。接受委託後，紀召兵、肖衛紅二位律師梳理了涉及李先生房屋與土地的徵收過程，決定對《房屋拆遷補償安置告知書》提起行政訴訟，從根本上破除約束委託人財產權利的行政行為。
在明律師認為，這份《告知書》無論從實體上還是程序上，都存在顯失公平的違法因素，應當予以撤銷：實體上，涉案徵收項目的省政府徵地批文已由於經過了法定期限而自動失效；程序上，鎮政府在徵收過程中未履行徵地公告，未組織徵地聽證，也未制定相關的徵地補償安置方案。但在一審法院審理過程中，法院卻認為該《告知書》作出的事實清楚、程序合法，判決駁回了李先生的訴訟請求。
一審的失利並未冷卻李先生維權的信心，一審法院的判決也無法掩蓋政府違法行政的事實真相。上訴後，紀召兵律師在二審審理中提出了關鍵性的陳述：該《房屋拆遷補償安置告知書》雖名為“告知”，但本質上是一種行政補償決定。而根據相關法律法規的規定，作出此類行政補償決定，直接對被徵收人的補償標準予以決定的政府機關應為縣級以上人民政府。鎮政府作出的名為“告知”，實為“決定”的《房屋拆遷補償安置告知書》，是赤裸裸的超越職權行為！
最終，二審法院採納了紀召兵律師的代理意見，涉訴《房屋拆遷補償安置告知書》終於被生效判決予以撤銷。
【律師說法：“告知”和“決定”究竟有何區別？】
行政告知與行政決定，系兩種性質、程序、效力存在顯著差異的具體行政行為，申言之：
（一）從性質上看，行政告知本質上是一種通知，是行政機關在實施效力性行政行為前，應當作出的程序性聲明，其目的是提醒行政相對人可能需要面對的行政行為；行政決定則是行政機關公權力的外化，其直接設定了行政相對人的權利義務，滿足可訴行政行為的要求；
（二）從程序上看，行政告知一般為行政決定的前置程序，但這並不意味著行政告知是可有可無的。例如，《行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利……”即說明行政處罰機關在作出相關行政處罰決定之前，必須履行告知義務。筆者以為，此處“告知”應為書面告知，即以行政處罰告知書的形式，對行政相對人所要面臨的行政處罰類型、原因、處罰措施、聽證權利等內容進行說明；
（三）從效力上看，行政告知並無行政法上的效力，而行政決定具有行政法上的效力：行政告知的內容可能發生變化和取消而無確定力，行政告知對行政相對人不產生實質性影響而無拘束力，行政告知行為理論上不產生需要遵守或服從的有效行政行為而無公定力，亦並不使行政主體產生行使行政手段的權力而無執行力。
綜上所述，行政告知與行政決定存在實質上的不同。本案中，鎮政府作出的《房屋拆遷補償安置告知書》雖名為告知書，但這份告知書對行政相對人的房屋面積、徵收補償安置標準、救濟權利等內容進行了認定與說明，並且鎮政府也實際按照該份告知書所載的內容對李先生的房屋進行了補償款提存，並實施了強制拆除。因此，該“告知”實質上就是“決定”，而結合《土地管理法》《土地管理法實施條例》《國有土地上房屋徵收與補償條例》中的規定，土地、房屋徵收補償安置決定的作出主體，只能為縣級以上人民政府。鎮政府以“告知書”的名義，實質上作出了設定被徵收人徵收補償安置標準的行政決定，不僅僅是越俎代庖，更是下級政府濫用行政職權的超越職權行為。法院最終判決撤銷這份披著“告知”外衣的“決定”，維護了被徵收人的合法權益，敦促行政機關應當將實質公平、實質合法作為考量作出行政行為公平性、合法性的主要依據。為了防止任何組織、個人實施以正當形式掩蓋非法動機的行為，“實質重於形式”原則理應成為社會生活，特別是行政機關依法執政的一項基本標準。本案即是行政行為“實質”重於“形式”的生動例證。
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