2003年是中國城鄉關係史上的重大轉折。這一年，中央從戰略上明確提出“以工補農、以城帶鄉”的城鄉統籌發展階段，國家解除對農業的直接貢賦、加大財政對農村的投入、解決農民基本公共服務供給，由此帶來國家與農民及鄉村關係的根本變化；隨著國家能力的提升，國家著手解決鄉鎮和村級代理人的財政保障、減少制度性尋租造成的基層政府與農民的緊張。但是，鄉鎮和村級組織財政自主性的下降也帶來基層治理動力的衰竭和國家直接抵達鄉村治理成本的上升和績效下降。
一、鄉鎮政權在鄉村治理中的自主性下降
一是鄉鎮財權上收。稅費改革之後，作為基層政權的鄉鎮政府從財政權力、人事編制和行政權等方面被不斷削弱，鄉鎮政府實際上變為縣級政府的派出機構。農村稅費改革減免了1250億元農民負擔，屬於原鄉村兩級“三提五統”和其他稅費的資金達850億元，導致鄉村兩級收入減少和財政困難。農業稅費取消以後，2006年實施“預算共編、賬戶統設、集中收付、採購統辦、票據統管”的鄉財縣管制度，縣級財政部門直接監管鄉鎮財政收支，同時撤銷鄉鎮財政國庫，明確鄉鎮財政支出範圍、順序和標準，統一縣鄉工資福利政策和標準，控制和減少財政供養人員等。鄉財縣管制度在一定程度上緩解了鄉鎮政府的財政壓力，保證了鄉鎮人員的工資發放和機構運行，但也減低了鄉鎮政府提供地方公共服務的激勵。
二是鄉鎮人事權弱化。在弱化鄉鎮財稅自主性的同時，也通過鄉鎮機構改革削弱鄉鎮政府權力，包括鄉鎮撤併和鄉鎮事業單位改革。從2005年開始，鄉鎮機構改革旨在通過轉變政府職能，精簡機構人員、提高行政效率，建立行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制，但核心還是調整鄉鎮政府機構，改革和整合鄉鎮事業站所，精簡富餘人員。從2001年初到2016年，全國鄉鎮數量從45667個減少到31813個，共減少13854個，撤併率超過30%。同時通過鄉鎮事業單位改革，在體制內合併、綜合設站，在縣域內設置跨鄉鎮的綜合性服務站所，體制外將鄉鎮事業單位整體改制成企業、人員買斷退出財政供養序列，原來由這些單位提供的公共服務採取“政府購買，市場招標”的方式進行。
三是事權不斷向縣級部門集中。縣級政府對鄉鎮政府的編制設置和機構框架進行規定，按照縣級政府部門設置實施垂直管理，鄉鎮政府實際上是作為縣級政府的派出機構執行縣級政府的行政指令。鄉鎮政府的職能不斷弱化，諸如農業補貼發放、投資項目和徵地拆遷審核等均由縣級部門直接負責，鄉鎮政府只是作為一個下屬機構配合縣級部門開展工作。
二、村莊治理正式化
一是村莊選舉的規範化和正規化。為了加強選舉的民主性、程序性,提出“村支部書記人選,先參加村委會選舉,獲得群眾承認以後,再推薦為黨支部人選；如果選不上村委會主任,就不再推薦為黨支部書記人選。”村委會選舉成為常態、選舉的程序不斷規範，農民參選率提高。據不完全統計,2005年至2007年的選舉中，設立秘密劃票間的村比例達95.85%；一次選舉成功率約佔參選村的85.35%，2005—2007年農民參選率約為90.7%。
二是村級財務權力上收。2006年以來，國務院推行“村級會計委託代理服務”，“加強村級財務管理，規範村級會計代理制等管理辦法，促進村級財務監管工作經常化、規範化和制度化”，“在尊重農民群眾意願和民主權利的基礎上，推行村級會計委託代理服務制度，有條件的地區可探索引入社會中介機構為村級財務管理服務”。2008年，“村級會計委託代理服務”發展為“村級財務和村級資金的‘雙託管’”，“即各代理服務機構在接受委託後，各行政村不再設會計和出納，只配備專職或兼職的報賬員，其資金……進行統一管理，規範會計基礎工作，實現‘五個統一’，即統一資金賬戶、統一報賬時間(段)、統一報賬程序、統一會計核算、統一檔案管理。”2010年2月8日，中央紀委、財政部、農業部、民政部印發《關於進一步加強村級會計委託代理服務工作指導意見的通知》，明確“村級會計委託代理服務是農村基層實踐工作的創新，是管理農村財務、強化會計監督的有效模式”。
三是村級組織正式化。隨著民生建設和維穩工作量的增大以及村級財務支付由財政支出負責，村級幹部不斷正規化和崗位化。村級幹部中非村民幹部越來越多，包括各級政府委派的大學生村官或者下派的政府工作人員；稅費改革後，村幹部工資主要由財政直接負擔，村級組織主要幹部的工資實行由鄉鎮核定年薪制，其他幹部實行補貼制，村級組織幹部工資補貼不得低於當地農民收入平均水平。除工資外，村級組織辦公經費也由財政給付。村級組織的正式化，導致國家負擔村級組織運行的成本越來越高，由此加劇大規模拆村並組，村委會個數及其職工數從1990年的1001272個、409.4萬人減少的2015年的580856個、229.71萬人，年均分別減少2.2%和2.34%。
三、城鄉統籌格局下的鄉村治理秩序與挑戰
一是國家直接抵達農民的績效不高。一方面，城鄉統籌以來，國家繞過鄉鎮等基層政權直接同農民打交道，國家對鄉村從間接治理轉為直接治理。國家治理方式的轉變降低了由鄉鎮政權和村級組織治理鄉村的代理成本，但是，國家整體治理鄉村的成本並沒有因此而降低，原因是儘管國家並不能直接處理農民現實中面臨的各種矛盾與不公平。但是，農民的預期是隻有國家才是滿足各種訴求和矛盾的理想解決方案的最終裁決者，這導致上訪和維穩的成本不斷上升，一旦他們的預期未得到實現，就會“反噬”農民與國家的關係。另一方面，國家直接治理造成財政投入越來越大，績效不佳。各種補貼的增加和鄉村投入的增加，在很大程度上解決了城鄉投入不平衡以及公共服務的分享不公平等問題。但是，大量旨在增加糧食產量與增加農民收入的補貼和惠農資金與預期目標並不一致，一些補貼項目甚至造成尋租和腐敗，鉅額的農業投資由於缺乏監督和評估被用作非生產性或非農用途，由此降低了財政支農資金和惠農政策的績效。
二是鄉鎮基礎能力下降導致鄉村治理懸空。隨著農業稅的取消、鄉鎮機構改革不斷弱化鄉鎮財權、事權和人事權，導致鄉鎮行政功能和鄉村控制能力不斷下降，鄉鎮政府在鄉村社會秩序中出現缺位：一是“服務”缺位。鄉鎮政府在上級考核的政治壓力和財政困難的經濟壓力之下，忙於招商引資和發展經濟，沒有動力和財力進行鄉村社會的治理和提供鄉村社會公共服務。二是“治理”缺位。稅費改革之後，鄉鎮政權的財權、事權和人事權利都由縣級政府控制，農業補貼等財政轉移支付的涉農資金項目和殯葬費等涉農費用都逐漸上移至縣級政府，鄉鎮政府因其“日益匱乏的資源約束”越來越喪失與農民打交道和控制鄉村社會的能力，在客觀上造成鄉鎮政權“懸浮”於鄉村社會之上。正式權威和正規權力的缺失，使得鄉村社會處於“治理”缺位的危機中。
三是村治越來越遠離自治初衷。村級組織從財務、人事和事權等方面被鄉鎮政權“接管”，村級組織的行政性傾向增強，農村社會管理和服務的功能減弱，村級組織的內生性權威不斷退化，村莊自治演變為一種自上而下的、威權性自治，成為貫徹行政命令的工具，喪失其村民主體性。行政村範圍的擴大、大量“大學生村官”進村以及下派駐村幹部導致村幹部陌生化，消解了村民自治的“內生性”。國家對村級組織行政治理正式化要求越來越高，在鄉村社會行之有效的利用習俗和傳統協調村民生活的治理傳統逐漸失去效力。
要強調的是，儘管國家在制度化基層資金來源和使用上投入高昂的成本，對基層對農民的攤派施加了種種制約，但各種名目的負擔仍然存在。2011至2016年農民總負擔從654.87億元下降到407.55億元，其在農民總收入中的比重也從1.43%下降為0.56%。農民負擔中，佔比比較大的幾項為上交給集體的土地承包金、一事一議籌資和以資代勞、行政事業收費和農業生產性收費，這說明一些地區農村公共服務和公共治理仍然需要農民自己投入。
四是非正式規則在鄉村秩序中的主導性增強。城鄉統籌以來，隨著微觀基礎上家庭本位的迴歸，非正式制度在鄉村社會中逐漸發揮著越來越大的影響。其一，宗族勢力在選舉中復甦甚至左右民主進程，村莊內的主要宗族通過選舉控制村莊的正式權力，有的以此獲取村兩委的主要位置，村委會和村支部等組織的幹部來自於大姓和大族的比例遠遠大於來自於小姓和小族的比例；其二，新鄉賢、新鄉紳或者村莊體制外精英出現併發揮作用。由於村兩委無法有效提供村莊相關公共服務，難以滿足農民對於自身利益保護、鄉村狀況改善和糾紛調解等需求，一些具有一定經濟能力和社會影響力的“新鄉賢、新鄉紳或者村莊體制外精英”開始在鄉村社會中扮演“權威代言人”的作用，他們獲得主導村莊治理的支配性地位，形成基層政治中的“能人治村”現象。其三，鄉村幫派勢力死灰復燃。傳統鄉土社會以“禮治秩序”為主的非正式制度的崩潰和改革以來鄉村社會基層治理的真空，給了鄉村幫派勢力以復活的機會。無論是單個的地痞流氓，還是同正式組織相關聯的黑惡勢力，抑或是同地方宗族勢力相關聯的“村霸”，不僅造成鄉村社會秩序的動盪，而且導致黨和政府執政根基的鬆動。其四，宗教勢力乘虛而入，一些宗教的教會會長成為地方精英支配著村莊。村幹部不得不借助於在“紅白喜事”等禮俗活動中扮演組織者角色，來拉近同村民之間的關係，從而獲得認同。
四、結論性評論
中國的國家鄉村治理經歷了傳統鄉土社會時期縣政村治——土改到集體化時期的國家全面控制——改革時期的鄉政村治——城鄉統籌時期的國家治理的演變。國家鄉村治理制度安排的改變都是為了矯正上一個時期的治理弊端和問題，但迄今為止尚未找到有效的國家鄉村治理結構與秩序。
進入城鄉中國階段，國家鄉村治理出現大變局：鄉村經濟市場化程度大大提高,鄉村經濟活動與社會關係變化，維繫鄉村社會的血緣、地緣以及人情關係趨於淡漠，熟人社會面臨解體；農民與土地和村莊關係黏度下降，尤其是“農二代”的離土、出村、不回村，“鄉土”成“故土”，村莊分化和代際革命使村裡人成為陌生人，禮治秩序讓位於經濟權力的主宰，村莊治理結構、規則與秩序正在和進一步演化與變遷。人地、人村關係變化也帶來國家正式治理的成本收益結構變化，城鄉統籌格局下對農業進行的大量補貼以及鄉村投入，由於大量人口的入城脫村，出現投入錯配和績效不佳。國家必須在新的發展階段找尋與鄉村轉型相適應的鄉村治理安排，提高國家直接治理的績效、進行適合鄉村治理半徑的委託代理設計與制度安排，進行村莊正式制度與非正式制度的力量平衡，以形成更有效的鄉村治理秩序。
作者系中國人民大學經濟學院教授
鄉村發現轉自：宏觀經濟智庫
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