引言
2017年10月，黨的十九大報告作出“實施鄉村振興戰略”重大部署。這是完全出乎我的意外的，應該也是出乎絕大多數普通人的意外的，大家不容易想到下一階段應該實施鄉村振興戰略了。其實，這對於中共高層來說則應完全合乎客觀邏輯。到2020年，將達到脫貧攻堅的預定目標，實現全面建成小康社會；在脫貧和小康的基礎上，鄉村振興就是自然而然的要求，既是客觀發展的需要，也是執政興國的需要。顯然，不應在全面建成小康社會之後才部署實施鄉村振興戰略，而應在之前的某個合適時點宣佈實施，這個合適時點，莫過於黨的十九大。脫貧攻堅、鄉村振興，兩大重大戰略從而實現“無縫銜接”。這是我對鄉村振興戰略的最初感受。那麼，什麼是鄉村振興呢？如何才能實現鄉村振興？鄉村振興是個美好的圖景，但是中國“三農”問題積重難返，鄉村振興談何容易？！9億農民之眾，差不多是美國全部人口的3倍；戶均僅僅七八畝地，如此狹小的土地規模，極大地制約了農戶的農業收入水平。在這樣非同尋常、極為特殊的客觀條件下，農民一家一戶如何養家餬口、如何發家致富？是擺在面前的十分現實的難題。好在，城鎮提供的就業機會、就業收入，在較大程度上掩蓋了這一窘境。那麼，實現鄉村振興，其根本的評價指標應是什麼？我認為，應是農民的人均收入。常言道，“就業是民生之本”，其實說的還不夠深刻明瞭，應該說“收入是民生之本”。“小康不小康，關鍵看老鄉”，同樣，“振興不振興，關鍵看老鄉”。農民的錢袋子鼓不鼓，是判斷是否小康、是否振興的根本標準。所以，鄉村振興最根本、最核心的評價指標是農民收入水平，這可謂“農民之基”。即總體而言，必需要解決好農民問題，才有可能實現鄉村振興。這是中央提出實施鄉村振興戰略後，我的
總體感受。一年多以來，結合我的日常工作和研究興趣，我又逐步認識到一些實際問題，尤其是對於兩個方面的問題有了較多具體感受。一是，要進一步完善農地政策和法制，這可謂“農業之基”；二是，要建立健全村級公共產品供給體制，這可謂“農村之基”。總之，就我個人的主要關注點而言，實施鄉村振興戰略，必需解決上述三個方面的基本問題，即農民問題、土地問題和公益問題，筆者就此分別談一些認識。一、必須治理“窮根兒”，奠定農民收入之基。
我國農村扶貧進入攻堅期，黨中央審時度勢、高瞻遠矚，提出並部署實施鄉村振興戰略。扶貧的目標是脫貧，振興的目標是富裕，兩大戰略無縫銜接，為我國農村發展繪就了藍圖。
今年初，中國農業大學李小云教授曾發文指出，扶貧能讓窮人致富嗎？他在雲南勐臘河邊村扶貧已經有三年多，他感到有些困惑。筆者認為，我們扶貧的目標是為了脫貧，目前脫貧已處於攻堅期，是最後的也是最關鍵的一場硬仗，必須打贏，必須如期實現脫貧，實現農村全面小康；下一步走向富裕，不是扶貧能夠解決的，必須實施鄉村振興戰略，逐步實現農民富裕，實現農村現代化。無論是脫貧還是富裕，都是與“貧”作鬥爭，即“治貧”，治貧大致分為脫貧、富裕兩個歷史階段。
治貧既要治標，更要治本。從近年脫貧的實踐看，一般重在治標。比如，李小云教授在河邊村設計實施的“瑤族媽媽”客房，增加了農民就業機會，增加了工資收入，對於脫貧是有明顯效果的。但是走向富裕，僅有“瑤族媽媽”客房還不夠，因為“瑤族媽媽”客房並不能治理農民的“窮根兒”。走向富裕，必須治本，必須治“窮根兒”。
那麼，我國農民的“窮根兒”是什麼？這一點必須刨根問底弄清楚。所謂窮，就是收入低。從農民收入結構看，主要有農業經營收入、工資性收入、財產性收入、轉移支付收入四個部分。其中，農業經營收入是農民收入之本，農民的收入應以農業經營收入為主，這是天經地義的。近幾年，我國農民的工資性收入已經高於農業經營收入，其含義是什麼？一是農民普遍處於兼業狀態，二是農業經營收入匱乏。這毫不奇怪，因為我國的基本農情是農民過多，而使人地矛盾高度緊張。農村集體土地約19億畝，由2.29億戶農戶（約9億農民）承包經營，戶均承包耕地面積僅有8畝左右。可以說，這是超小型的家庭農場，國人甚至羞於稱之為家庭農場。如此小規模的家庭土地面積，顯然是一個“卡脖子”的制約因素，決定了農戶農業經營收入的極大侷限性。人均土地資源過少，這是農民貧困的主要客觀因素。筆者認為，這也是我國“三農”問題的根源所在。美國、加拿大、巴西、俄羅斯、澳大利亞等國家都沒有所謂的“三農”問題，因為這些國家的農民數量不多，所以農民人均土地資源較多。
有的同志說，不對啊，我們的城市化率已經50%多了，沒有9億農民了。這是概念的偏差。據2016年的統計數據，我國農村承包土地的農戶數量是2.29億戶，有9億多人口。我國有20億畝耕地，其中農墾約有1億畝，其他19億畝基本是集體土地，承包給農戶使用。也就是說，9億多農民承包了大約19億畝耕地。這9億多人口是不是農民？他有耕地，在本質上就是農民，儘管他可能去城市打工了，但是身上仍有農民的“標籤”。
我國要解決“三農”問題，要推進鄉村振興，必須逐步解決農民人均土地資源太少的問題，這是“治本”之道，是繞不過去的坎兒。耕地面積是基本固定不變的，那就得逐步減少農民數量。應把“減少農戶數量、增加戶均面積”作為我國農業家庭經營的根本目標、長遠戰略。只有著眼於這個目標、堅持住這個戰略，才有可能逐步破解“農業人口過多、戶均面積過小”的困局。
2002年的《農村土地承包法》第二十六條明確規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”這一條款是合理的、科學的，此類情況下退出承包地是應當的，有利於逐步減少農業人口、增加戶均承包耕地面積。但是，後來的有關文件又提出了不同的意見。而且，近期的農村土地承包法修訂草案也要修改這一條。筆者認為，這是“撿芝麻，丟西瓜”，是歷史的倒退。呼籲正視這個問題！我國必須實施減少農業人口戰略，要把逐步減少農業人口作為根本性的、長遠性的發展戰略，這是逐步擴大戶均承包土地規模的必由之路。要堅持和落實“全家遷入設區的市退出承包地”的法律規定，切忌開歷史的倒車。
進城農民市民化，其實現成本不應由其承包地來買單。全家遷入設區的市，轉為非農業戶口，喪失了集體經濟組織成員資格，理應退出其承包地。健康有序的城市化，應依靠城市的“拉力”來實現，而不應依賴於農村土地的“推力”。我國農村土地有9億承包人口，承包人口過多。農村土地所具有的經濟功能、經濟效益，應由農村的農業人口來分享，而不應由“全家遷入設區的市”的進城人口來分享，這應是一條基本原則。從長遠看，要實現戶均承包耕地面積的適度擴大，逐步提高農民的農業收入水平，必須堅持和踐行這一基本原則。
二、必需完善農地法制，築牢農業發展之基。
黨的十九大作出重大論斷，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”農村土地制度，是保障農業農村經濟發展的基礎性制度，一直以來存在諸多熱點問題，備受各級政府和廣大專家學者關注。進入新時代，如何回應熱點問題，進一步完善創新農地制度，實現農地制度科學化、法制化，是新形勢下的新任務新要求，也是鄉村振興的必然要求。
近年，筆者越來越有一個深刻的認識，農村土地的政策與法制，必須融合經濟學與法學兩門學科，而不能再是兩張皮。隨著農地政策法制化的要求越來越迫切，法學有成為顯學的趨勢，這也是客觀規律。一方面，調研農地制度的經濟學者應當懂得基本的法學知識，當然最好能夠成為法學專家，從法學理論的視角深化農村土地經濟問題研究；另一方面，法學專家應當多一些田野調查，接地氣、察民情，從而實現法學與實踐相結合。經濟學與法學密切融合，必能大大推動農地制度的法制化進程，也有益於國家整個經濟體制的現代化。筆者認為，把經濟學與法學融合應用於農地制度、農地法制，陳小君教授的團隊堪稱楷模，無論田野調查還是法理研究，都非常深入紮實，而所取得的成效亦有目共睹。
按照產權理論，農村土地作為不動產，其最根本的權利是所有權和使用權。其中，所有權是物權，使用權既可能是用益物權，也可能是債權。筆者對所有權、使用權作一些必要的分析。
我國農村土地實行公有制，即集體所有制。筆者常常感到，對於農村土地集體所有制，目前尚普遍存在一些模糊認識。農村土地集體所有制的實質是什麼？筆者關注和研究這個問題大概有15年了。現在可以堅定地認為，農村土地集體所有制並不是完全意義上的所有制，而僅僅是名義上的所有制。換言之，農村土地集體所有制的實質是國家所有制，農村集體經濟組織所享有的主要是土地的使用權，而集體對土地的使用權又實行承包制，分解承包給本集體的農戶實際使用。為什麼得出這樣的結論？這是因為，所有權的基本特徵是享有處分權和收益權，而農村集體經濟組織對於土地並無處分權，也沒有完整的收益權。比如，徵地就是最為顯著的例證。農地轉為非農使用，其權限不在農村集體經濟組織，而在人民政府；徵地收益的分配，大頭兒不在農村集體經濟組織，而在人民政府。因此，農村集體經濟組織對於土地的所有權，僅是名義上的，這是確信無疑的。我國農村土地集體所有制的實質，是國家所有制；集體僅享有土地的使用權等部分權利，並不享有完整的土地所有權權利。或者說，農村集體經濟組織所享有的土地權利是“準所有權”。
如上分析，農村集體經濟組織所享有的土地權利主要是使用權，而國家又通過政策和法律規定了使用權的實現形式，即承包到戶使用。這進一步表明，集體的土地所有權僅僅是名義上的。那麼，農戶得到的土地使用權是什麼性質呢？一些專家學者認為，自實行家庭承包制以來，對於農戶的土地承包經營權，一直存在物權與債權之爭。筆者不贊同這一判斷。回顧我國法律關於土地承包經營權的保護方式，可以看出，一直以來是把其作為物權進行保護的。比如，1986年的《民法通則》，第五章為“民事權利”，其中第一節為“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”，第二節為“債權”，“土地的承包經營權”列於第一節中，可見《民法通則》是把土地承包經營權作為物權進行保護的，而不是作為債權，儘管土地承包經營權也具有債權的一些特徵；1993年修改後的《經濟合同法》第二條規定：“本法適用於平等民事主體的法人、其他經濟組織、個體工商戶、農村承包經營戶相互之間，為實現一定經濟目的，明確相互權利義務關係而訂立的合同”，可見《經濟合同法》未把農村土地承包經營權（農村集體經濟組織與承包農戶之間）納入適用範圍，這也表明農村土地承包經營權不是《經濟合同法》所調整的債權關係；1999年《合同法》仍未把農村土地承包經營權納入適用範圍，再次表明土地承包經營權不是《合同法》所調整的債權關係；2002年的《農村土地承包法》，儘管沒有明確規定土地承包經營權為物權，但是土地承包經營權的物權性質已比較清晰；2007年《物權法》則明確將土地承包經營權規定為一種用益物權。由上述法律歷程看到，我國法律對於農村土地承包經營權的物權性保護是漸進的，而不是一蹴而就。也正因如此，《物權法》頒佈實施後，並沒有對農村土地承包經營權帶來立竿見影的影響，對其影響是長遠性的。
這裡，筆者認為也有必要談一下對當前成為熱點的“三權分置”的認識。正如經濟學界、法學界對於“三權分置”存在的一些理論分歧，筆者認為，“三權分置”是客觀發生的經濟現象，但卻不能上升為法律規範。這是因為，土地的所有權、使用權屬於不動產產權範疇，而農民（農戶）對土地的承包權並不屬於產權範疇，承包權體現的是集體經濟組織的成員權、農民對集體土地的承包請求權。也就是說，“所有權、使用權”與“承包權”，是兩類不同性質的權利。從經濟學的角度看，“所有權、使用權”與“承包權”客觀上確實存在分離的現象；但是，從法學的角度看，“所有權、使用權”與“承包權”的性質不同，法律規範也必然不同。
而且，需要指出的是，《農村土地承包法》是2002年制定頒佈的，當時正處於農村稅費改革期間。大家知道，在農村稅費改革之前，農戶的承包地需要交納農業稅、三提五統等農業稅費，這正體現了“承包”的含義；但是，在農村稅費改革之後，農戶使用的土地不再繳納農業稅、三提五統等農業稅費，在事實上已經不存在“承包”。因此，從這個方面看，目前的《農村土地承包法》名稱早已不合時宜，應當更名為“農村土地使用法”，或者其他適宜的名稱。
三、必需改革公益體制，健全農村建設之基。
近幾年，中央開展農村人居環境整治工作，而且工作力度逐步加大。這說明了兩點，一是近些年農村人居環境問題凸顯，對農業農村發展形成了新的挑戰；二是中央已把農村人居環境整治工作提上重要日程，下決心解決這個關乎農村發展的基礎性問題。需要思考的是，農村人居環境何以成為問題？何以到了需要中央來抓的嚴重程度？捋清楚產生問題的根本原因，才能對症下藥，才能藥到病除。
總體看，農村人居環境屬於農村公共產品，農村人居環境問題是農村公共事務問題。討論農村公共產品，需要區分兩類不同性質的公共產品。對於跨行政村的公共產品，屬於純公共產品，應由公共財政承擔供給成本；對於村內戶外的公共產品，一般認為是準公共產品，應按照“受益者付費”的方式解決供給成本問題。
應當說，農村人居環境既包括純公共產品，如跨行政村的道路等設施，也包括準公共產品，如村內的通組路、巷道、垃圾收集等事務。筆者認為，目前的農村人居環境問題，主要是準公共產品問題。可以說，本世紀以來，公共財政對於農村純公共產品供給是努力盡責的，交通、醫療、教育等各方面均有所發展，農民群眾總體比較滿意。目前，對於農村準公共產品，主要通過村民一事一議籌資籌勞與財政獎補的投融資方式解決。從近年來看，“一事一議”總體效果不夠好，難以充分解決農村準公共產品的有效供給問題。據多方面測算，全國農村每年需要“一事一議”項目建設資金約3000億元，以解決村內戶外的道路硬化、環境衛生、燈光照明、田間設施等公共產品供給問題。實際上，近年全國農村每年完成的“一事一議”項目總投資僅約1300億元，建設資金缺口達55%以上。由於“一事一議”項目總投入遠遠不足，一般只能先用於道路硬化等農民群眾最為急需的項目，對於垃圾汙水治理等問題往往難以顧及，有的村莊由於缺乏公共資金，十幾年不能清理整治垃圾，造成垃圾圍村現象。因此，據此判斷，農村人居環境問題，主要是農村準公共產品供給不足造成的。從長遠計，解決農村人居環境問題，必須對症下藥，從農村準公共產品供給體制機制方面著手。
那麼，“一事一議”項目建設資金為什麼缺口如此之大？“一事一議”項目建設，是為了解決村內戶外準公共產品供給問題，應堅持“民辦公助”原則。當前，“一事一議”項目資金的主要構成是籌資籌勞、集體投入、捐資贊助、財政獎補。其中，財政獎補佔項目總投資的比例應小於50%。但是，據調研，在實際工作中，許多地方的財政獎補比例突破了50%，有的甚至高達90%左右，“民辦公助”異化為“民助公辦”，遠遠背離了準公共產品“受益者付費”的原則，受益者享受到利益，卻沒有付出必要的費用。也就是說，受益者“付費”出現了明顯“空白”狀態，致使“一事一議”制度的作用沒有發揮出來。這個問題亟需引起重視，儘快健全完善“一事一議”管理制度。
在這個方面，城市小區的人居環境治理經驗值得借鑑。在城市小區，居民一般需要繳納兩項費用，一是物業管理費，這項費用包含小區內的垃圾收集費、環境衛生費；二是垃圾處理費，是小區內垃圾收集後轉交市政部門處理、填埋的費用，由小區物業管理部門代收後轉繳地方政府。可見，城市小區的公益事業是“民辦”，並沒有“公助”。國家對農村的村內戶外公益事業實行“民辦公助”，是對農村發展的扶持政策，基層在實際操作中不應異化為“民助公辦”。只有堅持“民辦公助”基本取向，落實“受益者付費”基本原則，完善“一事一議”籌資籌勞與財政獎補制度，才能搞好農村人居環境建設。
這裡，從制度沿革與改革的視角，我們再作一些必要的探究。應當看到，不同於各級政府供給純公共產品的體制，國家對於村級準公共產品供給的制度設計，不是通過村級稅收來解決，而是通過村級收費（含籌勞）來解決。村級收費（含籌勞），農村稅費改革之前是指“三項提留和兩工”，稅費改革之後是指“一事一議籌資籌勞”。“三提兩工”是強制性制度，必須繳納，而“籌資籌勞”是民主性制度，自願繳納。筆者認為，需要強調兩點：第一，農村稅費改革的目的，是為了減輕農民負擔，甚至於取消農民負擔（比如農業稅），而一事一議制度是為了控制農民負擔，並不是旨在取消農民負擔。第二，一事一議制度的功能，首先是建設村級公益事業，這是“本”，其次是控制農民負擔，這是“末”，本末不可倒置。
近年，在村民一事一議籌資籌勞管理工作中，對於籌資籌勞政策及標準，遇到一些疑義甚至爭論，既有來自基層幹部群眾的聲音，也有來自機關一些幹部的聲音。筆者對此感觸良多，村民一事一議籌資籌勞管理亟需提高思想認識。必需認識到，村民一事一議籌資籌勞是對集體公益事業應盡的義務，是村級公共產品建設成本的重要組成部分。農村社區的村民一事一議籌資籌勞，如同城市社區的市民繳納專項維修資金、物業管理費，是居民對社區集體必需盡到的義務，屬於合理負擔；合理負擔並非越低越好，應當根據居民經濟承受能力和公益事業建設需要而定。從村級公益事業投融資體制機制看，必需爭取多方給力，積極構建“群眾籌資籌勞，集體經濟支持，社會捐資贊助，財政獎勵補助”的多元化投入保障機制。只有千方百計多渠道“化緣”，才能儘量滿足農民群眾的實際建設需求，促進農村社區“強筋壯骨”，為鄉村振興提供基礎保障。
借鑑城市小區物業管理等成功治理經驗，推進農村集中居中小區逐步實行物業化管理，是村級公共產品供給體制改革的大方向。《中共中央國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》（2017年）指出：有條件的地方應規範農村社區物業管理，研究制定物業管理費管理辦法；探索在農村社區選聘物業服務企業，提供社區物業服務。這為農村小區公共產品供給體制改革指明瞭方向，具備條件的農村社區應適時推行物業管理費制度，逐步建立健全村級公共產品供給體制。需要指出的是，城市小區物業費是依據業主的房屋建築面積收取的；而農村小區的房屋一般沒有產權證，沒有明確的建築面積標識，但是其宅基地有使用權證書，宅基地面積在使用權證書上均有標明，可以考慮依據業主的宅基地面積收取物業費。
注：本文系“中國縣域治理高層論壇（第三屆）”徵文，主要觀點來自《農地制度論》（第2版）。
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