近日，市检察院召开法律沙龙，由杨浦区检察院副检察长王洋、华东政法大学练育强教授、市检察院民行处检察官杨建峰，就“深化检察公益诉讼的路径探索”展开讨论。
一
公益诉讼制度的定位和作用
主持人：王洋
（杨浦区院副检察长）
“
首先，请两位嘉宾就检察公益诉讼制度的定位和作用谈谈自己的看法。
”
练育强
（华东政法大学教授）
习总书记在十八届四中全会就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明讲到，制定公益诉讼的重要目的之一就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。习总书记还讲到，在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益受到侵害或者有受侵害危险的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，而检察公益诉讼制度将有利于改变这一困境，加强对公共利益的保护。
杨建锋
（市院检察官）
检察机关提起公益诉讼，是通过司法机关采取诉讼救济方式对私人或政府的违法或不当行为进行合法与必要干预，实现维护国家和社会公共利益的目的。由检察机关提起公益诉讼与检察机关作为公共利益代表和法律监督机关的定位相关。在民事领域，检察机关可以作公共利益的代表，对侵害社会公共利益的违法行为提起诉讼；在行政领域，政府是管理者，检察机关是监督管理者的监督者，检察机关以提起行政公益诉讼的方式，监督行政部门，促进其依法行使行政执法权，以维护国家或社会公共利益。检察机关作为公共利益的代表，要体现正义性与专业性，确立公共利益法律保护的有效路径，形成制度之诉、标准之诉。
二
公益诉讼主体资格的设置
刚才两位嘉宾谈到，检察机关提起公益诉讼有利于保护公共利益，优化司法职权配置，推进法治政府建设。但目前理论界对公益诉讼主体资格存在不同认识。实务中，法律规定了多元化主体，但同时也突出了检察机关公益诉讼主体资格定位。两位嘉宾如何看？
对于公益诉讼主体资格的设置问题，理论上存在单一主体和多元主体两种观点。持单一主体的观点有：一是检察机关，二是公民个人，三是公益律师。持多元主体观点认为，公民、法人、社会团体、社会组织都可以作为提起主体，部分学者甚至提出行政机关本身也可以作为提起行政公益诉讼的主体。此外，对于检察机关在公益诉讼中究竟是原告还是公益诉讼起诉人，也有不同观点。司法实践中，有观点认为检察机关是原告，与普通民事诉讼原告没有什么区别。但我认为，检察机关是原告还是公益诉讼起诉人并不重要，最关键是举证责任。如果检察机关是行政诉讼原告，那就应由被告行政机关就其行政行为的合法性提出证据。如果赋予检察机关公益诉讼起诉人资格，就应给予相应职权。
我国现行立法规定，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一法定主体。但是在民事公益诉讼中，除了检察机关外，有关机关和组织也可以提起公益诉讼。
三
实行举证责任倒置是否合理
两高的司法解释已明确检察机关为“公益诉讼起诉人”。但按诉讼规律，行政公益诉讼应依据行政诉讼法实行举证责任倒置，由行政机关证明自己行为的合法性。
我同意这个观点。通过对典型案例的分析发现，产生公益诉讼都是先有问题或事情出现，检察机关只需初步证明这些问题或事情跟行政机关的管理职责有关联性。从证据上讲，应该由行政机关来证明是否属于自己职责范围，是否依法履职或者没有乱作为等。
四
公共利益的把握和界定
公益诉讼的焦点在公共利益。实务中，不少人认为公共利益存在不确定性，很难把握和界定。想听听两位嘉宾的观点。
行政法上把公共利益称为不确定的法律概念，需要具体问题具体分析。最高人民检察院在2017年发布的指导性案例——郧阳区林业局行政公益诉讼案的指导意见中，对公共利益作出界定：由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益。
对于公共利益是什么，立法和司法解释都未予明确。有观点认为公共利益具有模糊性，是一个空瓶子，可以盛入不同内容。同时，公共利益除表现为财产性权利外，还可以体现为一些精神性利益。典型的就是英烈名誉保护，更多体现为一种道德上的正面评价。公共利益的不确定性既有不利的一面，也有有利的一面。司法机关可以利用其不确定性，对私人活动进行合法与必要的干预，更好的服务保障社会发展与和谐稳定。
五
《行政诉讼法》相关条文的理解
公共利益的不确定性其实也是它的开放性，不同时期，不同国家和文化肯定会有不同界定。一方面说明检察官作为公共利益的代表确实重任在肩；另一方面司法实践中，不可能也不应当用不确定的概念来办案。所以，想请两位嘉宾谈谈对《行政诉讼法》第二十五条第四款中罗列受案范围后的“等”的理解。
对《行政诉讼法》第二十五条第四款中罗列受案范围后的“等”的理解，如果把“等”理解为“等内等”，行政公益诉讼的受案范围就是固定式的；如果把“等”理解为“等外等”，那么受案范围就是开放式。据我了解，当前实践中，省级以上检察院理解的是“等外等”，基层检察院理解的是“等内等”。今年5月份施行的《英烈保护法》，显然超出上述条款规定的四种范围，属于“等外等”。
这个“等”的理解，是“等内等”还是“等外等”，是行政公益诉讼受案范围的边界拓展问题。对于实务部门而言，这不单是对立法规定的理解，还是对超出法条规定四种范围外的情形提起行政公益诉讼时，该诉讼有没有正当性和合法性的考量。
六
制定《公益诉讼法》必要性
从两位嘉宾的观点来看，对于“等”的理解大家并没有形成统一观点，针对学界和实务部门对现行公益诉讼制度相关法律规定的不同理解，有观点认为有必要制定专门的《公益诉讼法》，来解决遇到的各种困惑，如何看待这种观点？
是否制定独立的公益诉讼法，学界存在两种观点，一种是包容性理论，另一种是独立性理论。持包容性理论观点的学者认为，现行《行政诉讼法》完全可以包含行政公益诉讼的内容，检察机关可以据此提起行政公益诉讼，没有必要单独立法。持独立性理论观点的学者认为，现行的法律规定包含不了行政公益诉讼制度，必须要单独制定公益诉讼法。当前，现行公益诉讼制度采取的是存疑包容心理，体现在将行政公益诉讼内容放在《行政诉讼法》诉讼参加人章节里，说明人民检察院提起行政公益诉讼，它是诉讼一方当事人，是诉讼参与人。但我认为行政诉讼是私益诉讼、客观诉讼，公益诉讼本身是按照主观诉讼来设计的制度，把它纳入客观诉讼程序中，在受案范围、举证责任以及判决履行等方面存在争议。此外，从检察建议刚性问题出发必须制定公益诉讼法赋予其强制权。检察建议本身具有一定的强制性，检察机关在国家利益、社会公共利益受到侵害的情况下制发检察建议，应该赋予其强制执行权。
从实务上看，公益诉讼法不是需要不需要制定的问题，而是要制定一部什么样的公益诉讼法的问题。这其中，最难的还是行政公益诉讼制度，表面上是制度构建，实质则涉及检察权与行政权的权力关系。
结语
两位嘉宾围绕公益诉讼的主体资格、公共利益的范围及实践中受案范围的“等内”“等外”，是否独立立法等进行了讨论，有助于我们从理论上更加清晰地认识检察公益诉讼的路径。
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