12月7日，一份不完整的2019年光伏政策細則在光伏行業人士朋友圈流傳，該細則指，“根據光伏產業技術進步和成本降低情況，降低2019年1月1日之後投運的光伏電價標杆上網電價，1、2、3類地區的光伏電價分別為0.4元、0.5元、0.6元（含稅）”，但隨後，多位光伏行業人士向《每日經濟新聞》記者闢謠稱該文件為假，2019年光伏電價調整政策尚未出臺。
當日晚間，中國光伏行業協會在其官方微信公眾號發文回應稱，該文件內容完全失實，同時表示政策制定者正在密集地研究明年光伏政策走向，而中國光伏行業協會一直在與管理層密切溝通，積極反映行業人士的建議和訴求。《每日經濟新聞》記者瞭解到，現階段擺在光伏行業面前有一道難題——要規模還是要補貼，二者只能選其一。
政策制定面臨四大制約因素
中國光伏行業協會方面坦言，當前光伏政策難以制定，原因在於有太多的制約因素。《每日經濟新聞》記者注意到，該協會在文中指出，當前光伏行業政策制定面臨四大現狀：補貼資金缺口大、光伏平價上網仍需時間、成本下降需規模化支撐、可能催生新一輪擴產潮。
首先是補貼資金缺口明顯。光伏市場規模的快速擴大和可再生能源附加徵收不足，補貼拖欠越發嚴重，數據顯示，截至2017年底，我國可再生能源補貼拖欠累計達到1127億元，其中光伏發電補貼缺口約455億元。今年已納入可再生能源補助目錄的光伏容量約50GW，僅這部分缺口便累計達到700億元。
其次是目前光伏發電成本還做不到發電側平價上網。光伏行業協會指出，樂觀估計到2020年底，除戶用光伏外的光伏發電成本才能降到與火電同價。這也意味著，按現在的成本下降速度，如果維持絕大部分光伏發電項目的經濟性，暫時還不能完全不給補貼，而完全實現去補貼化至少還需要2年時間。
此前記者採訪的多位光伏企業高層曾提出，推動平價上網，尤其需解決非技術成本偏高的問題，具體包括土地使用稅、發電增值稅、拆遷補償租賃等費用及財務成本等。光伏行業協會亦坦言稱，如果把非技術成本砍掉一半，（距光伏平價上網實現）時間會縮短。
此外，光伏發電成本下降需要國內光伏市場規模化來支撐。光伏行業協會表示，足夠的市場規模讓光伏組件、逆變器等關鍵設備製造成本和光伏系統投資成本的大幅下降成為可能。僅以過去三年為例，我國光伏發電每瓦投資成本下降了20%以上，正是因為國內市場規模化的作用，企業只有維持足夠的產能利用率、足夠的出貨量，才能實現規模經濟效應，從而維持研發和技改支出。
但光伏行業協會在最後也表示，過去三年，在國內和海外市場的雙重提振下，國內光伏製造業各個產業環節的產能呈現逐年增長的態勢。而如果新的電價政策和市場規模政策能達到促進光伏行業高質量發展的目的，就需要考慮政策最終會不會催生新的一輪擴產潮。新政也不能讓企業過分地、盲目地樂觀。
要規模還是要補貼？
事實上，正是因為當前行業面臨諸多問題，使得光伏政策制定搖擺不定，在補貼退坡、資源有限的情況下，既要保持行業的可持續發展，又要避免資金不足的“窟窿”過大，這考驗著當下政策制定者的智慧。對此，中國光伏行業協會向行業發出徵集意見：是希望較大幅度地降低補貼，從而收穫相對可觀的市場規模，還是希望有穩健的補貼強度，但相應收緊市場規模？
12月7日晚，這一意見徵集在光伏行業內迅速發酵並引起熱議。“發展可再生能源的目的就是為了社會可持續發展，若沒有規模談何目標的實現。”隆基股份（601012，SH）董事長鍾寶申這樣表示。他還建議停止高補貼項目，比如扶貧項目，加大領跑者項目等低補貼項目規模，讓有限的資金能夠最大化發揮對可再生能源的支持作用。
光伏行業專家王淑娟認為，保持市場規模相對而言更重要，市場規模持續穩定增長是保證行業健康發展的基礎，相反，如果補貼給高了，一是刺激市場，給非技術成本留下空間，二是會加重補貼拖欠的負擔，於行業發展不利。
“之前有高屋頂租金、大幅電價打折情況，就是因為項目收益預期好，投資商認為可以較大程度讓利，從而導致國家的補貼款並沒有補貼給光伏項目本身，而是補貼給非技術成本。在補貼缺口巨大的情況下，補貼收入仍然是預期收入，要數年之後才能獲得，但企業的現金流壓力是當下的，補貼強度低，補貼收入的佔比就低，既有利於企業理性決策，也不至於因補貼拖欠導致壓力過大。”王淑娟向《每日經濟新聞》記者補充解釋道。
《每日經濟新聞》記者從行業採訪瞭解到，在補貼和規模二選一兩難的情況下，絕大多數行業人士表示願意降補貼，支持光伏行業規模化發展。亦有業內人士向記者建議稱，能源革命的本質是提高可再生能源應用比例，降補可以讓有限的財力投給高效率的項目，但也要明確補貼下調預期，要有階段性，建議出臺市場化規則，最終讓市場做出選擇。
每日經濟新聞
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