不久前，二十國集團（G20）領導人第十三次峰會在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行，會議期間，美國、墨西哥和加拿大就更新北美自由貿易協定達成一致，新的貿易協定被命名為“美國—墨西哥—加拿大協定”（USMCA，以下簡稱“美墨加三國協議”）。這意味著執行了二十餘年的“北美自由貿易協定”（NAFTA，以下簡稱“北美自貿協定”）將被美墨加三國協議所替代。分析北美三國簽署新的自由貿易協定的原因及協定的新變化，對於中國更好地應對外部挑戰將不無裨益。
- 自貿協定推動北美經濟深度一體化
北美自由貿易區（以下簡稱“北美自貿區”）成立於1994年，是世界上第一個由發達國家和發展中國家共同組成的區域經濟一體化集團。北美自貿區成立後發展迅速。北美自貿協定對原產地規則、投資中的國民待遇與投資爭端、知識產權保護等問題進行了詳細的規定，體現出了自貿協定從侷限於貿易規則的淺度一體化轉向貿易、投資和其他政策調整並重的深度一體化發展的趨勢，對後來的各類自貿協定具有重要影響。
北美自貿區的建立，極大地促進了美、墨、加三國之間的貿易規模擴張和相互投資增長。2016年美加之間的貿易額較1993年增長了近3倍，美墨之間的貿易額增長了約6.5倍。在貿易規模不斷擴大的同時，直接投資規模也在持續增長。美國一直是加拿大和墨西哥最大的外國直接投資來源國。加拿大和墨西哥對美投資規模也在不斷上升，2016年加拿大在美國的直接投資存量已經高達4536億美元，在美國最主要的投資來源國中僅次於英國，名列第二。
北美自貿區不僅促進了美、墨、加三國之間的貿易往來，也使得北美地區的產業分工體系發生了深刻變化。美國和加拿大充分利用了自貿區在投資方面的自由和便利度，加快了以跨國公司為主導的國際分工進程，將大量的非核心製造和組裝業務環節向地理位置接近、生產成本較低的墨西哥轉移，推動了資本、技術、人員等生產要素的跨國界流動，構建了全球三大生產網絡之一的北美製造業價值鏈體系，這在汽車、紡織、服裝等行業表現得尤為明顯。
- 爭議與“美國優先”推動重新談判
北美自貿區內三國不同的利益群體對自貿區的看法不同。墨西哥通常被認為是北美自貿協定的最大受益者，但也有一些學者提出，儘管自貿區提升了墨西哥的貿易和投資水平，促進了經濟增長，但墨西哥的整體收入水平並沒有出現預期中的大幅上升。美國國內對北美自貿協定的看法更是存在著明顯分歧。儘管很多政治家和企業家對北美自貿協定評價甚高，但也有一些人堅持認為，北美自貿協定使大量的製造業就業機會從美國轉移到了成本更低的墨西哥，是導致美國藍領工人失業率上升的重要推手。因此，美國國內一直存在著要求重新調整北美自貿協定的聲音。
北美自貿協定的重新談判是由美國推動的。奉行“美國優先”理念的特朗普自就任美國總統以來，一直強調通過雙邊貿易談判為美國爭取更大利益。特朗普認為北美自貿協定讓大量本應留在美國的投資轉向墨西哥，不僅減少了美國工人的就業機會，也影響了美國製造業的競爭力提升和出口擴張，而貿易開放也增加了非法移民方面的風險。2017年8月，美、墨、加三國正式啟動更新北美自貿協定的談判。經過艱苦的談判過程，三國最終達成了美墨加三國協議，這一協議目前已經分別提交給了三國的議會進行審批。
- 協議內容變化較大
與北美自貿協定相比，美墨加三國協議在很多方面發生了變化，尤其在以下方面變化較大。
一是對原產地規則進行了調整。原產地規則通過對區域價值含量的規定，能夠確保締約國企業獲得關稅減免所帶來的經濟利益。北美自貿協定對紡織品、汽車等產品的區域價值含量進行了明確的規定。要想在產品的跨國流通和交易中享受免稅待遇，紡織、服裝類產品的供應鏈從紗線的生產開始就必須在北美地區進行，汽車的北美價值含量應不低於62.5%。北美自貿區建立以來，美國三大汽車公司對墨西哥進行了大量投資，以充分利用當地豐富的勞動力資源優勢，降低生產成本。美墨加三國協議制定了比北美自貿協定更為苛刻的汽車業原產地規則，不僅要求汽車總價值中的75%必須在北美地區生產，而且40％的乘用車和45％的輕型卡車必須由平均工資不低於16美元/小時的工人來生產，這遠遠高於墨西哥工人的平均工資水平，體現出了明顯的推動產業迴流的目的。
二是部分改變了投資爭端解決機制。制定公正透明的投資爭端解決機制有助於降低投資風險。北美自貿協定確定了國家之間的爭端解決機制以及投資者—東道國爭端解決機制（Investor-State Dispute Settlement，ISDS）。按照北美自貿協定的有關機制，如果東道國政府的政策導致投資者利益受損，經雙方協商未果，投資者可以訴諸第三方仲裁機構。美墨加三國協議基本保留了北美自貿協定中的國與國之間的爭端解決機制，但在投資者—東道國爭端解決機制方面做出了較大改變。由於認為北美自貿協定中規定的投資者—東道國爭端解決機制會妨礙政府維護健康和環保等領域的公共利益，美墨加三國協議最終取消了美國和加拿大之間的投資者—東道國爭端解決機制，但美國和墨西哥之間在部分領域仍然保留了這一機制。
三是延長了知識產權的保護期。美墨加三國協議將生物製劑的專利保護期從8年延長到10年，版權保護期也從50年延長至70年。美國是新藥研發大國，強化對生物製藥領域的知識產權保護，固然會提升製藥企業的壟斷利潤，但也有助於提高企業開發新藥的積極性。
四是引入了“日落條款”。在北美自貿協定更新談判初期，美國試圖將協議的有效期定為5年，這意味著需要每五年對協議進行一次重新評估，如果屆時不再續約，則協定將自行終止。這遭到了加拿大和墨西哥的反對，企業界也表達了強烈的不滿。對於產業部門來說，從開展初始投資到獲取穩定利潤需要一個過程，過短的評估週期必然會給產業投資帶來極大的不確定性。迫於各方壓力，美墨加三國協議最終確定的協定有效期為16年，經評估後可以續簽。
研讀美墨加三國協議的文本不難發現，儘管協議名稱中不再含有“自由貿易”字樣，但北美自貿協定的大部分內容其實仍然得到了延續，並且在乳製品貿易、勞工及環境保護等方面還有進一步拓展。美墨加三國協議基本上是北美自貿協定和《跨太平洋夥伴關係協定》有關內容的混合體。由於談判過程為美國主導，協定確定的制度框架固然反映了國際貿易和投資規則發展的趨勢，但也在很大程度上體現了美國試圖在北美自貿區內強化自身利益的意圖。
北美地區是中國開展對外經貿合作的重要區域，近年來，中國與美、墨、加三國的經貿往來日益密切。為了更好地與北美地區國家開展經貿合作，同時保護好中國企業的合法權益，我們需要深入研究美墨加三國協議，並在多邊貿易體制的規則中尋找更好的應對之策。
經過40年的改革開放，中國已經成長為世界第二大經濟體，形成了龐大的生產網絡和完善的供應鏈體系，在不斷增長的居民收入推動下，市場容量也持續擴大。只要我們做好自己的事情，既是世界工廠又是世界市場的中國必然會對其他國家產生越來越大的吸引力。
（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所）
來源：中國社會科學網-中國社會科學報
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