2019，財稅體制改革和積極財政政策的“降龍十八掌”
——深入學習貫徹落實中央經濟工作會議習近平總書記的重要講話精神
摘要：2019年，財政宏觀調控的基調是“逆週期調節”，所以財政總體上要以“逆週期”的手段，積極性、擴張性的方向，處理好、應對好總需求增長、有效供給不足、產出收益下滑、全要素生產率下降和資產泡沫風險等問題。
國之事乃全民之事，是牽一髮而動全身的事態。執政者既謀一域，更要謀全局。這是辯證統一的重要問題。隨著國家治理概念和理論的興起，改革與調控在大多數領域便也成為“涇渭分明”的詞彙。一般而言，在現行邏輯、制度、架構不變的情況下，通過對政策決策和策略手段的方向、力度和運行機制的調整就可以實現宏觀政策目標稱之為調控；而若要較大幅度地改變現行邏輯、制度和架構，則稱之為改革。受益於財政系統的辛勤紮實的工作和高漲的主觀能動性，客觀上說，財政政策已經很難在改革和調控的實踐中做出明顯的區分了。比如說，要擴大財政支出，受到近年來超收收入大幅減少，而資金使用績效明顯提升的影響，不進行稅制改革、不實施政府債務改革，擴大財政支出的調控任務就很難執行下去。這樣，在本文的分析中，我們不嚴格地區分財稅改革和宏觀調控的手段和內容，而是將其作為一體，在落實好“形成全局工作的強大合力”的要求下，實現本文的分析和論證目標。
如果大家並不反對在實踐中將財稅體制改革與財政宏觀調控進行有效打通和綜合起來分析，那麼在理論上我們就需要解決好“逆週期調節”和“現代財政制度”的關係問題。2019年，財政宏觀調控的基調是“逆週期調節”，所以財政總體上要以“逆週期”的手段，積極性、擴張性的方向，處理好、應對好總需求增長、有效供給不足、產出收益下滑、全要素生產率下降和資產泡沫風險等問題。黨的十八屆三中全會明確指出，我國財稅體制改革的目標是建立現代財政制度，2019年的財稅體制改革自然要在結合財政經濟現實運行情況的基礎上，繼續向這一目標邁進。這樣，對“逆週期調節”和“現代財政制度”的關係處理就成為：以“逆週期調節”的主要矛盾作為須應對和化解的關鍵問題，無論是相關調控，還是所涉改革，都堅持問題導向；以“現代財政制度”的主要特徵和構成要求作為須堅持的基本原則和總體框架，財政改革和財政政策均須在趨同原則下，堅持“頂層規劃”。兩者不是對立的，而是互為補充的；兩者也不是簡單的規劃和執行的關係，而是相互融合統一。
2019年“逆週期調節”的總體目標是：保持經濟平穩運行，暢通國民經濟循環。 為實現這一目標要求，有效化解總需求增長緩慢、有效供給不足、產出收益下滑、全要素生產率下降和資產泡沫風險等構成風險，應以財政政策為基礎，著力構建“逆週期調節”的五大支柱。即：一是增加總需求，既以最終需求的增長作為著力重點，又兼顧中間產品需求的增長；二是提升收益率，以此激勵企業再投資，增強活力和動力，並降低槓桿風險；三是提升信用水平，彌補槓桿和久期下降情況下形成的市場缺口，避免資產價格異動甚至是泡沫破裂；四是優化資源配置，通過改善佈局，以最快的方式提高生產效率，降低市場扭曲，構築發展潛力；五是擴大有效供給，在支持全面創新和完善市場機制的情況下，提升產業鏈水平。
為支撐“逆週期調節”的五大支柱，財政政策將針對五大支柱問題的關鍵節點問題和目標發力。第一，增加總需求的財政政策，現階段須滿足擴大最終消費和引導中間消費的要求。具體有：一是在擴大最終消費上，要加大政府專項債券的發行力度，以推進基礎設施補短板的建設和開展好公共服務，並消除教育、育幼、養生、醫療、文化、旅遊等產業發展所遇到的“瓶頸”；要推進個人所得稅改革，落實好專項附加扣除的各項標準，以增強消費者的消費能力，從而擴大最終消費。二是在引導中間產品的消費、擴大投資的問題上，要推進企業所得稅改革，創新和試點投資抵稅機制，推動機器設備等生產性投資；要將“經濟園區之內的廠房改造、結構調整和功能提升，不再增收地價款”的政策擴大到全國各個工業領域，推動工業企業的廠房改造等固定資產投資；要通過政府的相關支持基金，與金融機構協作，開展倉單質押業務，支持和促進存貨投資，便利企業資金流轉。
第二，提升收益率的財政政策，財政政策的著力點是提升企業的產出效益，並優化市場的競爭機制，“強化競爭政策的基礎性地位”。構成要點是：一是要對生產領域實施全面減稅，在全面提升企業的經營主動性、效率性的基礎上，將原屬於政府的一部分收益分配空間轉移給企業，共同提升企業產出收益。生產領域的全面減稅既包括生產環節的稅收，也包括與生產活動相關聯的收入性稅種。總體減稅安排預期有：增值稅作為直接的生產性稅收繼續按照“三檔稅率變兩檔、多層稅負相趨同”的方向進行改革，2019年在2018年降低17%、11%兩檔稅率各1個百分點的基礎上，繼續再降低2個百分點左右，從而大幅度下降生產企業的稅負，並間接降低消費者的稅負水平；企業所得稅改革應堅持“實際受益、市場公平”的原則不斷深化減稅安排，在總體保持現行稅率水平的情況下，以鼓勵創新、加大生產性投資和推進高質量發展為重點，大幅度增加稅前扣除的內容，並針對中小企業繼續探索降低稅率水平的條件和範圍，以降低稅負、增強預期；個人所得稅改革應在取得現行成果的基礎上，繼續向家庭綜合徵收、按功能屬性細分管理收入種類的方向推進，形成以稅後收入再投資產出創造的資產收益稅負最低、創造產出的勞動收入實際稅負較低、而以收入投資資產溢價的稅負較高的收入結構安排。二是強化競爭政策的基礎性地位，並著力應用於財政資源配置和政府採購管理的實踐。進一步完善政府採購制度的安排，融合政府採購市場與普通的商品市場；進一步提升政府購買服務的效率和能力，在避免形成加槓桿、增補貼、做剛兌的基礎上，充分藉助市場力量、堅持公平競爭、堅持質量第一，形成政府購買服務融合參與現行市場體系，並助推相關行業企業發展創新的良性機制。
第三，提升信用水平的財政政策。資本市場是一個槓桿、久期和信用水平的“三元平衡”市場，在結構性去槓桿、大力開展久期管理的形勢下，要保持市場融資環境的基本穩定，就需要增加信用水平以作對沖，而財政則是提升信用水平、開展風險轉換的主體力量。一是以國家融資擔保基金為載體，通過擔保“總對總”、再擔保“國對省”和投資“上對下”的業務安排，有效推動股東商業金融機構、地方政府的再擔保公司和地方所屬的擔保機構積極開展業務，為實體經濟企業，特別是民營企業和中小企業提供擔保增信服務，並堅持低擔保費用水平的保本微利經營原則；二是以風險補償和降低風險貼水為方向，通過設立政府補貼、開展政府貼息或組建政府風險補償基金的方法，增強企業的融資能力，適當降低企業的融資成本和風險貼水水平。
第四，優化資源配置的財政政策，即按照供給側結構性改革的要求，有效出清“殭屍企業”和低效存量，有效擴大優質和高效增量的財政政策安排。具體包括：一是推動有效出清存量，對“去產能”進入到穩定期後，以優化資產配置和轉移職工就業為重點，進一步完善後期工作，可考慮建立“去產能”後期扶持資金；二是促進有序擴大優質增量，針對相關市場領域，在堅持競爭的基礎上，對其中高效、優秀的符合政策導向的主體，實施財政獎補安排（後補助）。
第五，提升有效供給能力的財政政策，總體包括支持企業創新和完善市場組織兩個方向，即：一是要提升科研條件的共享能力，優化國家創新體系的佈局和結構，加大對中小企業創新的支持力度；二是加大市場基礎設施建設，著力提高市場的組織性、效率性和可識別性，為市場差異化競爭和政府綜合性監管服務。以此為基礎推進政府與社會資本合作，在堅持現行機制和做法的同時，立足於社會資本方增量分享和風險自擔的原則，建立政府與社會資本合作的新型關係和組織模式。
在滿足“逆週期調節”需要的同時，相關財政改革和政策設計還需符合建設現代財政制度的方向和要求。從現代財政制度的本質特徵來看，強調政府財政的可持續、成體系、有效率和防風險，並以此形成了補充性的財政政策和對“逆週期調節”的財政政策手段進行約束和調整。從可持續的角度看，務必要精準把握財政宏觀調控的“度”，借力市場、補位市場，而不是扭曲市場。當然，可持續還包括對公共服務的可持續性的保障等內容，如提升養老保險的統籌層次，在徵管能力提升的基礎上，階段性的、更大幅度的降低企業繳費比例，並保持社保體系的健康、可持續發展。
從成體系的角度看，作為生產性全面減稅安排的有效平衡機制應得以建立，以保障財政安全，在滿足政策目標的同時，保障減稅的長期性和規範性。該平衡機制的重點就是在2019年要繼續“完善地方稅體系”，加快推動地方主體稅種的設立和運行，並及時回應市場關切，破除“流言蜚語”，避免對房地產稅不必要的恐慌。從有效率的角度看，主要強調財政改革和宏觀調控政策間的統一性、協調性和有序性，避免不必要的政策內耗和效力抵消。從防風險的角度出發，要在推進更大規模的減稅降費、較大幅度的擴大專項債券發行的同時，“規範政府舉債機制”，強調政府債券是政府舉借債務的唯一合法形式，強調隱性債務全面納入監控管理，強調藉助市場力量，在風險和收益相平衡的基礎上擴大政府債券發行，推進債券的質押流轉。我們將上面所論及的2019年的財政改革和宏觀調控政策的內容進行歸納整理，合併多次出現的政策內容，形成如下表所示的2019年財政宏觀調控和財稅體制改革的18條措施，將其形象地稱為“降龍十八掌”。需要說明的是，我們的“十八掌”不分先後順序，因為，真正的絕招不是自身的招式有多麼繁複、玄幻，而是能夠與周邊的環境、情勢和條件相契合，對症、適用、可控就是最好的“絕招”。
表 2019年財稅體制改革和財政宏觀調控的主要政策構成
做好2019年的經濟工作，必須加強黨中央集中統一領導，提高黨領導經濟工作的能力和水平，堅持黨的基本理論、基本路線、基本方略不動搖，堅持把發展作為黨執政興國的第一要務，堅持以經濟建設為中心，激勵黨員幹部擔當作為，鼓勵創造性貫徹落實，加強學習和調查研究，在學習和實踐中找思路、想辦法，營造良好乾事創業的好環境。2019年是個極重要的關鍵一年，我國發展仍處於並將長期處於戰略機遇期。世界面臨百年未有之大變局，變局中有危和機同生並存，這給中華民族偉大復興帶來重大機遇。要善於化危為機、轉危為安，緊扣重要戰略機遇新內涵，加快經濟結構優化升級，提升科技創新能力，深化改革開放，加快綠色發展，參與全球經濟治理體系變革，變壓力為加快推動經濟高質量發展的動力。當前，我們要在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，認真貫徹黨的十九大精神，全黨全國各族人民要緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，上下同心，迎難而上，以經濟社會發展的優異成績為迎接中華人民共和國成立70週年而獻禮！
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