法制日報記者 朱寧寧
根據憲法制定的農村土地承包法，是一部直接關係億萬農民群眾切身利益、生存發展的重要法律。這部法律從2003年實施以來，對於穩定農村基本經營制度，維護農村集體土地所有權和廣大農民的承包土地經營權，促進農村土地承包關係的穩定，促進農業農村經濟的健康發展和農村社會和諧穩定都發揮了非常重要的作用。
就在幾天前，2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議以170票贊成、1票棄權，表決通過了關於修改農村土地承包法的決定。新的農村土地承包法從今年1月1日起正式施行。修改後的法律規定，耕地的承包期屆滿後再延長三十年。同時，考慮到土地承包關係除了耕地還包括草地和林地，同時規定，草地和林地的承包期屆滿後，在現有基礎上相應延長。
土地經營權正式入法、
保護進城落戶農戶的
土地承包權不受侵犯、
保護婦女在土地承包方面的平等權利
……
此次修改後的農村土地承包法
新增多項重磅內容，
必須認真介紹一下：
重要修改一：
“兩權”變“三權”，土地經營權正式入法
敲黑板，劃重點~
這次修法的一個重要內容，就是在原來的集體土地所有權、土地承包經營權的“兩權”基礎上，從土地承包經營權中分離出一個權利——土地經營權。簡而言之， 這次修改農村土地承包法，主要就是為了將農村土地實行“三權分置”的制度法制化。
所謂“三權分置”，針對的是農村集體經濟組織內部的家庭承包方式而進行的一個制度設計。“三權”都是哪三權呢?第一個是所有權，即農村的土地歸農民集體所有，土地管理法和物權法對此都有明確規定。第二個是土地承包經營權，即農村集體經濟組織成員依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地以後，就享有了土地承包經營權。對此，修改前的農村土地承包法和物權法都有規定。第三個就是此次新設的權利——土地經營權。
——為什麼要多出這樣的一個權利呢？
全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤給出瞭解釋：“三權分置的設想，是承包的農戶承包土地以後，不但可以在本集體經濟組織內部轉讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉承包地，而且流轉以後，要使受讓人獲得權利保障。這樣可以有利於促進適度規模經營，進一步發揮農村土地資源的效率，也有利於增加農民的財產收入。這就需要在土地承包經營權的基礎上，再設計一個由流轉的受讓人享有的權利，也就是這次修改後新增加的土地經營權。”
——修改後的農村土地承包法對於土地經營權都有哪些制度設計呢？
一是在總則提出了土地經營權的概念，同時也表達了整個制度設計的理論基礎，即承包方既可以自己經營，也可以由他人經營。流轉承包地的土地經營權，就是由他人經營的一個實現方式。
二是規定了流轉的方式。新法規定，承包方可以自主決定依法採取出租（轉包）、入股或者其他的方式，向他人流轉土地經營權，並向發包方備案。
三是明確土地經營權登記制度。新法明確，土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記，未經登記，不得對抗善意第三人。
四是規定了土地經營權的融資擔保。根據新法，一方面，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保。另一方面，土地經營權流轉的受讓方，通過流轉取得的土地經營權，經過承包方的書面同意並向發包方備案，也可以向金融機構融資擔保。融資擔保以後，就發生了擔保物權的效力。當事人就可以向登記機構申請登記。作為擔保物權人的金融機構，有權就土地經營權優先受償。
此外，關於土地經營權這一部分，新法中還增加了關於土地經營權流轉合同的訂立和解除，社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查制度等其他方面的內容。
重要修改二：
沒了土地就失去一切？不會的！從立法設計上徹底打消農民們的這種憂慮
土地可以流轉了，把分給自己的承包地轉包給了別人，那是不是自己就失去了這塊地了？對於農民們的這種擔心，農業農村部政策與改革司副巡視員孫邦群給出了明確答案：承包經營權是農民的，是物權。從農民的角度來說，不存在流轉了之後土地就失去了的情況！
孫邦群說，從中央的要求到法律的規定，包括我們在實踐過程中用了五年時間在全國對農民承包經營權做了確權登記頒證，目的就是讓農民能夠拿到穩定的承包經營權。穩定承包經營權之後，農民可以按照自己的意願來進行有計劃地流轉，也可以入股，也可以退出，也可以互換。這也是中央所要求的，在保護所有權和承包權的前提下，平等保護農民的土地經營權。
據瞭解，為了平等保護經營權，相關部門推出了一系列措施，包括流轉市場規範化建設，這次根據新修訂的土地承包法相關精神，將進一步完善流轉市場管理辦法。另一方面，孫邦群認為，農民的顧慮還與對流轉合同的條款規定不是太清楚有關，“下一步，我們準備推出全國標準的土地經營權的流轉合同文本，進一步規範合同。所以，農民在土地流轉過程中不存在流轉了土地，土地就失去的問題”。
重要修改三：
人進了城，地怎麼辦？新法明確保護進城農戶的土地承包經營權
隨著工業化、城鎮化的迅速推進,越來越多的農民進了城、落了戶,成了“城裡人”。但隨之而來,很多人產生了新的擔憂——自己在村裡的承包地會不會被收回?新法給出了明確答案，規定國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。同時規定,承包期內,承包農戶進城落戶的,引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方,也可以鼓勵其流轉土地經營權。
全國人大農業與農村委員會辦公室主任何寶玉說：“承包期內不得隨意調整農民的承包地,不得隨意收回農民的承包地,是農村土地承包法的核心內容。穩定農村土地承包關係,保護農民的土地承包經營權,很重要的一點,就是發包方在承包期內不得隨意收回承包地,使廣大農民真正地感到土地承包經營權是有切實保障的。”
——保障進城農戶的土地權益，新法都作出哪些修改？
新的農村土地承包法第27條、第28條是兩個核心條款。
據何寶玉介紹,概括起來說,這次新法對保護進城農戶的土地承包經營權作了兩個修改:一個是農民進城以前,不得以農戶退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。一個是刪除了要求進城農戶交回承包地、不交回就收回的規定,修改為由進城農戶自主選擇如何處分土地承包經營權,可以按照自願有償原則,依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶,也可以自願有償地將承包地交回發包方,也可以流轉土地經營權。
據介紹,為了維護進城落戶農民的土地承包權益,推進城鎮化發展,2014年7月,國務院發佈《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確提出,現階段不得以退出土地承包經營權、使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的三個條件。2016年10月中辦、國辦發佈的《關於完善農村土地所有權承包權經營權三權分置辦法的意見》,又進一步重申,不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
“根據這些文件的精神,我們這次修改農村土地承包法專門增加了一項規定,即國家保護進城農戶的土地承包經營權,不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。”何寶玉說，從目前的大部分情況看,農戶進城後一段時間內還是不穩定的,遇到經濟形勢比較困難的時候,農民可能還要回去。很多農民全家進城後,在城市中不一定能穩定下來,完全享受城市的社會保障需要一段時間。還有很多農戶雖然全家遷到城裡了,但是還需要在城鄉之間往返,經濟好的時候就在城市,經濟困難的時候就回到農村。
何寶玉同時強調指出：“總體上看,我國城鎮化也好,農民進城後市民化也好,都是一個長期的過程,對此我們要有歷史耐心。對進城農民來說,承包地和宅基地的權益是他們在農村的最後一點財產和利益,所以對部分農戶在進城後一段時間內,既有城鎮居民的身份同時又保留土地承包權益,整體上講不妨寬容一點、大度一點。不要一看到農戶進城,就急急忙忙把承包地收回來。”
重要修改四：
嫁出去的閨女潑出去的水？農村外嫁女利益如何保障？新法加強對農村婦女土地承包經營權的保護
此次修法還有一大亮點不得不提，就是對農村婦女的土地承包經營權進行了特殊保護。新的農村土地承包法新增加了兩項規定：一是規定承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。二是土地承包經營權證和林權證，這些證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。
一直以來，“外嫁女”的土地權益問題都是實踐中反映比較多的問題，新的農村土地承包法真的可以為此類人群提供有力保障嗎？對此，孫邦群用兩句話作出明確回應：第一，在孃家的地不能收回。第二，在婆家如果沒分到地的時候，更不能收回。
其實，修改前的農村土地承包法，就很注重保護農村婦女的承包經營權。比如說規定了農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權等等，還規定不得因為婦女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經營權。
據孫邦群介紹，我國實行土地集體所有采取的是集體經濟組織內部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權益。這就是說，無論是婦女，無論是小孩，無論是老人，都要平等地享有土地的各項權益。“修訂後的土地承包法特別體現了這條，這也是對婦女權益保護的一種強調。”
他進一步解釋說，婦女結婚，新居住地未取得承包地的，發包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地沒取得承包地的，發包方也不能收回她的承包地。這些規定都是對婦女承包經營權加強了保護。
中華人民共和國主席令
第十七號
《全國人民代表大會常務委員會關於修改＜中華人民共和國農村土地承包法＞的決定》已由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議於2018年12月29日通過，現予公佈，自2019年1月1日起施行。
中華人民共和國主席 習近平
2018年12月29日
全國人民代表大會常務委員會關於修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定
（2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過）
第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定對《中華人民共和國農村土地承包法》作如下修改：
一、將第一條修改為：“為了鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保持農村土地承包關係穩定並長久不變，維護農村土地承包經營當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定，根據憲法，制定本法。”
二、增加一條，作為第九條：“承包方承包土地後，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”
三、將第十條修改為：“國家保護承包方依法、自願、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。”
四、將第八條改為第十一條，修改為：“農村土地承包經營應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批准不得將承包地用於非農建設。
“國家鼓勵增加對土地的投入，培肥地力，提高農業生產能力。”
五、將第十一條改為第十二條，修改為：“國務院農業農村、林業和草原主管部門分別依照國務院規定的職責負責全國農村土地承包經營及承包經營合同管理的指導。
“縣級以上地方人民政府農業農村、林業和草原等主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包經營及承包經營合同管理。
“鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包經營及承包經營合同管理。”
六、將第十五條改為第十六條，增加一款，作為第二款：“農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。”
七、將第十六條改為第十七條，修改為：“承包方享有下列權利：
“（一）依法享有承包地使用、收益的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；
“（二）依法互換、轉讓土地承包經營權；
“（三）依法流轉土地經營權；
“（四）承包地被依法徵收、徵用、佔用的，有權依法獲得相應的補償；
“（五）法律、行政法規規定的其他權利。”
八、將第十七條改為第十八條，第一項修改為：“維持土地的農業用途，未經依法批准不得用於非農建設；”
九、將第二十條改為第二十一條，修改為：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。
“前款規定的耕地承包期屆滿後再延長三十年，草地、林地承包期屆滿後依照前款規定相應延長。”
十、將第二十三條改為第二十四條，修改為：“國家對耕地、林地和草地等實行統一登記，登記機構應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，並登記造冊，確認土地承包經營權。
“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。
“登記機構除按規定收取證書工本費外，不得收取其他費用。”
十一、將第二章第四節的標題修改為：“土地承包經營權的保護和互換、轉讓”。
十二、將第二十六條改為第二十七條，第二款、第三款修改為：“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。
“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”
十三、將第二十七條改為第二十八條，第二款中的“農業等行政主管部門”修改為“農業農村、林業和草原等主管部門”。
十四、將第二十八條改為第二十九條，第三項修改為：“發包方依法收回和承包方依法、自願交回的。”
十五、將第二十九條改為第三十條，修改為：“承包期內，承包方可以自願將承包地交回發包方。承包方自願交回承包地的，可以獲得合理補償，但是應當提前半年以書面形式通知發包方。承包方在承包期內交回承包地的，在承包期內不得再要求承包土地。”
十六、將第四十條改為第三十三條，修改為：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬於同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換，並向發包方備案。”
十七、將第四十一條改為第三十四條，修改為：“經發包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織的其他農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關係，原承包方與發包方在該土地上的承包關係即行終止。”
十八、將第三十八條改為第三十五條，修改為：“土地承包經營權互換、轉讓的，當事人可以向登記機構申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”
十九、將第二章第五節的標題修改為：“土地經營權”。
二十、將第三十二條和第三十四條合併為第三十六條，修改為：“承包方可以自主決定依法採取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，並向發包方備案。”
二十一、增加一條，作為第三十七條：“土地經營權人有權在合同約定的期限內佔有農村土地，自主開展農業生產經營並取得收益。”
二十二、將第三十三條改為第三十八條，修改為：“土地經營權流轉應當遵循以下原則：
“（一）依法、自願、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉；
“（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境；
“（三）流轉期限不得超過承包期的剩餘期限；
“（四）受讓方須有農業經營能力或者資質；
“（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。”
二十三、將第三十六條改為第三十九條，修改為：“土地經營權流轉的價款，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”
二十四、將第三十七條和第三十九條第二款合併為第四十條，修改為：“土地經營權流轉，當事人雙方應當簽訂書面流轉合同。
“土地經營權流轉合同一般包括以下條款：
“（一）雙方當事人的姓名、住所；
“（二）流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；
“（三）流轉期限和起止日期；
“（四）流轉土地的用途；
“（五）雙方當事人的權利和義務；
“（六）流轉價款及支付方式；
“（七）土地被依法徵收、徵用、佔用時有關補償費的歸屬；
“（八）違約責任。
“承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。”
二十五、增加一條，作為第四十一條：“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”
二十六、增加一條，作為第四十二條：“承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有下列情形之一的除外：
“（一）擅自改變土地的農業用途；
“（二）棄耕拋荒連續兩年以上；
“（三）給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境；
“（四）其他嚴重違約行為。”
二十七、增加一條，作為第四十三條：“經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，並按照合同約定對其投資部分獲得合理補償。”
二十八、將第三十九條第一款改為第四十四條，修改為：“承包方流轉土地經營權的，其與發包方的承包關係不變。”
二十九、增加一條，作為第四十五條：“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防範制度。
“工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的，本集體經濟組織可以收取適量管理費用。
“具體辦法由國務院農業農村、林業和草原主管部門規定。”
三十、增加一條，作為第四十六條：“經承包方書面同意，並向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權。”
三十一、增加一條，作為第四十七條：“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，並向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意並向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。
“擔保物權自融資擔保合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請登記；未經登記，不得對抗善意第三人。
“實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優先受償。
“土地經營權融資擔保辦法由國務院有關部門規定。”
三十二、將第四十五條改為第四十九條，修改為：“以其他方式承包農村土地的，應當簽訂承包合同，承包方取得土地經營權。當事人的權利和義務、承包期限等，由雙方協商確定。以招標、拍賣方式承包的，承包費通過公開競標、競價確定；以公開協商等方式承包的，承包費由雙方議定。”
三十三、將第四十六條改為第五十條，第一款修改為：“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協商等方式實行承包經營，也可以將土地經營權折股分給本集體經濟組織成員後，再實行承包經營或者股份合作經營。”
三十四、將第四十七條改為第五十一條，修改為：“以其他方式承包農村土地，在同等條件下，本集體經濟組織成員有權優先承包。”
三十五、將第四十九條改為第五十三條，修改為：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法採取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。”
三十六、將第五十條改為第五十四條，修改為：“依照本章規定通過招標、拍賣、公開協商等方式取得土地經營權的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續承包。”
三十七、將第五十三條改為第五十六條，修改為：“任何組織和個人侵害土地承包經營權、土地經營權的，應當承擔民事責任。”
三十八、將第五十四條改為第五十七條，修改為：“發包方有下列行為之一的，應當承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失等民事責任：
“（一）干涉承包方依法享有的生產經營自主權；
“（二）違反本法規定收回、調整承包地；
“（三）強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權的互換、轉讓或者土地經營權流轉；
“（四）假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權；
“（五）以劃分‘口糧田’和‘責任田’等為由收回承包地搞招標承包；
“（六）將承包地收回抵頂欠款；
“（七）剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權；
“（八）其他侵害土地承包經營權的行為。”
三十九、將第五十六條改為第五十九條，修改為：“當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定的，應當依法承擔違約責任。”
四十、將第五十七條改為第六十條，修改為：“任何組織和個人強迫進行土地承包經營權互換、轉讓或者土地經營權流轉的，該互換、轉讓或者流轉無效。”
四十一、將第五十八條改為第六十一條，修改為：“任何組織和個人擅自截留、扣繳土地承包經營權互換、轉讓或者土地經營權流轉收益的，應當退還。”
四十二、將第六十條改為第六十三條，修改為：“承包方、土地經營權人違法將承包地用於非農建設的，由縣級以上地方人民政府有關主管部門依法予以處罰。
“承包方給承包地造成永久性損害的，發包方有權制止，並有權要求賠償由此造成的損失。”
四十三、增加一條，作為第六十四條：“土地經營權人擅自改變土地的農業用途、棄耕拋荒連續兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境，承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發包方有權要求終止土地經營權流轉合同。土地經營權人對土地和土地生態環境造成的損害應當予以賠償。”
四十四、將第六十一條改為第六十五條，修改為：“國家機關及其工作人員有利用職權干涉農村土地承包經營，變更、解除承包經營合同，干涉承包經營當事人依法享有的生產經營自主權，強迫、阻礙承包經營當事人進行土地承包經營權互換、轉讓或者土地經營權流轉等侵害土地承包經營權、土地經營權的行為，給承包經營當事人造成損失的，應當承擔損害賠償等責任；情節嚴重的，由上級機關或者所在單位給予直接責任人員處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
四十五、增加一條，作為第六十九條：“確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定。”
四十六、刪去第四條第一款、第三十五條、第四十二條、第四十三條、第五十二條。
本決定自2019年1月1日起施行。
《中華人民共和國農村土地承包法》根據本決定作相應修改並對條款順序作相應調整，重新公佈。
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