1927年7月，上海市新政府成立。中央政府特別重視上海，給予了一系列特別政策，蔣中正等要員還專程從首都南京飛到上海參加上海特別市政府成立慶典；新政府主要官員都滿懷信心，躍躍欲試；上海市民，也期待新政府開創新局面，創造新氣象。
海內外各界都關注著上海的走向，上海將走向何方？
2.數任市長接力推進“大上海計劃”實施
如何建設新上海？建設什麼樣的上海？從哪裡著眼著手著力？
讓我們看看上海特別市政府市長黃郛是如何考慮的？
黃郛市長
先看看黃郛市長的來歷。黃郛，1880年3月8日生人，字膺白，號昭甫，浙江省紹興府上虞縣人。黃郛6歲父亡，進入慈善學校免費就讀。他24歲考入浙江武備學堂，後保送日本留學6年。他在日本加入了孫中山的同盟會，結交了蔣介石、陳其美等人。武昌起義爆發後，黃郛與蔣介石在上海重逢，參與了陳其美主持的光復上海的軍事行動。上海光復，黃郛擔任滬軍都督陳其美的參謀長。他們三人結拜金蘭，黃郛比陳其美小兩歲，比蔣介石大8 歲，三人的盟詞是：安危他日終須仗，甘苦來時要共嘗。蔣介石將盟詞刻在兩柄寶劍上，分別送給兩位盟兄。據說，黃郛不僅有謀略，能力強，更是個講哥們義氣的人。
黃郛留學日本，結交到了中國精英人物，奠定了他人生飛躍的雄厚基礎。現在，黃郛榮任上海市長，上海，為他施展政治抱負提供了獨特的舞臺。
黃郛第一個重大步驟就是擬定上海特別市組織法。
當時，如何組織上海特別市政府，有多種看法，亦有不少爭論，歸納起來有兩種基本意見。有人認為：“應該實行市長集權制，市長決定大小事情，各局局長就管執行。”有人認為：“應該實行各局分權制，每個局有施政範圍，有決定之權。”
可以分權，可以專權，決策權主要落在黃郛身上。
“我主張分權制，這應該是永久性的市政制度。”黃郛市長明確表達意見，“市政府所屬各局在其職責範圍內有議政權和處事權，這樣，專家可充分設計和執行各局的事業，而不因市長之進退受其影響。”
1930年5月20日，國民政府公佈《上海市組織法》，改上海特別市改為上海市，直屬於國民政府行政院領導。7月1日，上海特別市政府改為上海市政府，轄境仍如特別市，除港務局奉令緩設，並於12月底裁撤外，其餘各局、處名稱，均一如其舊。
民國政府第一次頒佈了《上海特別市組織法》與《上海市組織法》，將城市管理納入了法治軌道。該組織法有兩個特點：其一是市長制．不是集權制；其二是分權制， 不是集權制。按照組織法，上海市政府下設一處三室十局。
其時黃郛已經辭職，但法規仍然規定上海市行政機構採用“多級總攬制，分層 分責而負全權全責”，這一顯著的市政府組織特徵，烙有鮮明的黃郛印記。上海市特別市政府一個施政特點，就是重視制度的建設，這和黃郛的作為顯然是分不開的。
除了制定大政方針，黃郛還精心物色人才，用他在上海市長就職演說中所的話就是“凡事非人不舉。”
上海特別市市政府工務局長沈怡在其《沈怡自述》一書中紀錄了這樣一件事：
1927年五六月間的一天下午，候任市長黃郛約見了潘公展先生。
“果夫兄曾說起先生在上海工作多年，情形熟悉，尤對工潮蔓延更有處理意見，願聞其詳。”黃郛誠懇地說。
潘公展先生
“中國民族工業的基礎幾乎全在上海，如果讓階級鬥爭的思想、勞資衝突的事實，長期延續而不加挽回，深恐民族工業摧毀殆盡。”潘公展侃侃而談，“要使勞資雙方互相協助，各得其所，市政府應該承擔起這個責任。”
“如果不想辦法讓勞資問題相安無事，其他一切市政建設都會受到影響，”黃郛十分同意，繼續問：“你看市政府應該怎麼辦？”
“所謂市政，大抵是指路政、警政、捐稅和水電等公用事業，關於勞工問題的實際行政管理，似乎是屬於中央政府機構的職能。不過，上海既稱特別市，眼前勞資之間形勢如此險惡，中央又無專職處理的機關，並且鞭長莫及，我以為市政府不妨專設工商局，專門處理工商行政。”潘公展建議道。
“一個都市的繁榮，不僅繫於工商業的發達，同時還要使它周圍的農村一樣發達，才有希望。我以為不但要有工商局，簡直可以有農工商局。”黃郛插話。
“我願意為先生草擬個農工商局的組織大綱，同時寫一篇處理勞工行政的計劃。”潘公展被黃郛的誠懇和求賢之心感動了，自告奮勇地說。
後來，在上海特別市成立典禮上，潘公展被任命為工商局局長。
“築一條環繞租界的路，一是防止租界越界築路再擴張，二是吳淞築港，在吳淞與租界之間開闢新市區，以削弱租界之重要性。”黃郛市長對沈怡說。
築路築港，這是黃郛建設新上海的最先想法，也是“大上海計劃”最初的源頭。
黃郛確實擅長謀略，可貴的他的謀略完全從政府充分有效地行使職能出發，立足於當下，著眼於長遠，著力於建立行之有效的制度，而不是匆匆忙忙應付“上頭”而推出一時一刻的應急措施，更不是高喊應景的口號。這種為官之道，對於一個機構的舵手來說，殊為可貴。
就在黃郛要大顯身手的時候，風雲突變，國民政府首腦蔣介石突然宣佈下野，黃郛二話不說，緊跟著在8月15日宣佈辭職，他致國民政府的辭職電文在各大報紙佔據顯著地位，震動官場。從1927年7月7日宣誓就職到8月15日辭職，黃郛的市長寶座還沒有坐暖就離開了，
這確實可惜。他擔任市長的時間實在太短，即使再有壯志宏圖，雄謀遠略，也難有作為。建設一座城市，沒有一定時間的持續努力，是難以奏效的。黃郛儘管在任時間短促，但他為上海確立的各項規章制度，大體上為他的後任所繼續推行，這應了黃郛預先所說“專家可
充分設計和執行各局的事業，而不因市長之進退受其影響。”
黃郛離開上海的前一天上午10時，來到市政府參加告別會，市政府10局局長和全職職員，一齊坐在會議室，凝視著前市長黃郛。
“本人此任市政，迫於黨國公誼及蔣總司令之殷殷敦促，屢辭不獲，勉為其難，就職以來，擘劃應付，心力交瘁，舊病復發，不得已辭職，明天離滬養病，希望府局同人，仍為黨國努力，照常辦公，與本人在職時無異，使市政繼續進行……”黃郛態度從容鎮靜，語調
頗為誠懇。
全體與會者十分感動，許多人熱淚盈眶。
市政府吳震修秘書長代表全體職員致詞，全體人員靜默兩分鐘以表去思。隨後，大家相依站立，合影留念。第二天，黃郛離開岳陽路44號花園洋房寓所，離開了上海。
黃郛辭職10天后，國民政府任命36歲的張定璠繼任上海市市長。
張定璠市長
張定璠字伯璇，江西南昌人。他先後就讀於江西陸軍測繪學校、武昌陸軍預備學校、保定軍官學校，畢業後進入江西第四軍任連長。1919年，在粵軍第一路軍司令黃大偉麾下任參謀；1922年，任廣西第一師師長；1925年，擔任黃埔軍官學校辦公廳主任；北伐期間，任總司令部參謀處長；還擔任過江西省政府委員、江西省警察廳廳長、南昌市市長等職。1927年擔任淞滬衛戍司令部參謀長併兼第13軍軍長。
張定璠主要職業生涯是軍人，行政管理經驗相對缺乏。他就任上海市長，各局局長照例提出辭職，市政府官員和外界都看著他，他會給上海官場帶來什麼變化，他會給上海建設帶來什麼影響。
1927年8月29日星期六《申報》報道：昨日上午9時，開第27次市政會議，各局長均到，由張市長主席，議決重要案件，編訂大上海計劃，由各局分別編訂。
這條新聞透露出的信息：行伍出身的上海新市長還是把工作重點放在大上海建設上。
1927年9月21日，國民政府發佈上海特別市新一屆人事任命：秘書長周雍能，財政局長王和、工務局長沈怡、公安局長戴石浮、衛生局長鬍鴻基、公用局長黃伯樵、教育局長韋愨、土地局長朱炎、社會局長潘公展。社會局就是原來的農工商局。張定璠就任市長，並沒有一朝天子一進臣，僅僅換了秘書長和財政、公安兩局局長，其他局長一概留任。
“我建議張市長率領全體局長逐區巡視，瞭解地方情況。”工務局長沈怡向張市長建議。
“好！”張市長點頭稱好。
張市長讓秘書長周雍能安排巡視日程。於是，接下來2個月，張定璠市長和各局局長，走遍了全市滬南、閘北、吳淞、江灣、大場、殷行、真如、七寶、高橋、楊思、洋涇等11個區。
大自然風光
“有時候坐渡輪，有時候坐民船，有時候乘公共汽車、小火車，甚至坐上獨輪車，大家興致勃勃地前往各區，一路上欣賞大自然的風景，一面談論建設大上海。”沈怡後來回憶道。
張定瑤市長成立了一個設計委員會，負責擬定改造上海市政的方案。
張定璠市長提出，新市中心的位置大致定在江灣地區。
“蓋江灣介於吳淞、公共租界之間，與黃浦之距離亦復相近，水陸交通，極為便利。況地勢平坦，村落稀少，可收平地建設之功，而改造無舊市之煩，費用省而收效易。苟能妥為規劃，努力進行，則他日成一完美之市可預卜也。” 張定璠市長說。
上海特市市政府於10月28日上午9時，召開第27次市政會議，各局局長均到位出席，討論編訂大上海計劃的大事。大家一致認為，上海商埠日趨發達，建設大上海全部計劃之編訂亟待進行。會議議決：各局分別編訂，在民國十七年一月三十日即1928年1月30日以前編就彙總，以便於1929年公佈於與眾。
許多事情往往這樣，你不做發現不了問題，一旦開始做，隱藏的問題就暴露出來了。制訂“大上海計劃”發現的最主要問題，是以前省市間與縣市間行政權限劃分不清晰，這些問題不予解決，很難制訂完善可行的“大上海計劃”。此時，張定璠市長已有辭職之意，不過還是專程前往南京政府，與國府諸委員協商解決劃分省市間與縣市間的權限問題。
12月29日回到上海，第二天晚上在家中接受《申報》記者採訪。1927年12月31日《申報》報道：
張市長回滬後之談話以國府慰留辭意已打消
大上海計劃月內可頒佈
張市長在其私邸向記者表示雲：餘在寧與國府諸委員所接洽之問題，已有相當結果。發展大上海之計劃書將於一月內呈報國民政府頒佈施行。餘之辭意，以國府諸委員之慰留今亦已打消。此後，餘將於每日下午2時至3時間在市政府接見賓客市民對上海市政之建設，苟有意見發表，餘甚所樂聞……
“伯璇市長過去和膺白先生素無淵源，但對前任想做而未做的事，無一不認真推動，實在是非常可敬佩的。他就任不久，就叫我積極籌備建築中山路，即環繞租界的那條大路。”
沈怡在《沈怡自述》一書中這樣回憶，言語間流露出對新市長的好感。
可惜，張定瑤市長上任僅僅一年半，還沒有來得及推出上海新市區的建設計劃，就辭職了。他辭職的原因，報上是這樣刊登的：
1928年11月22日，江安輪從漢口駛達上海大達碼頭，淞滬警備司令部偵查隊根據密報於22日晨登上江安輪，查抄到煙土2萬兩，準備用汽車運回部隊；上海特別市公安局聞訊急派李姓巡官率人趕到現場，結果雙方發生爭執。軍方將公安局7人擄上汽車押往警備司令部，捆綁鞭打李巡官，而把查獲的煙土則運往租界，不知去向。
消息傳出，各界震驚。上海警備司令熊式輝是蔣介石的嫡系，張定璠則屬於桂系。張定璠要求南京政府查辦上海警備司令部，蔣介石派張之江來滬處理，將公安局局長和警備司令部偵查隊隊長等人解往南京候審。
最後處理宣佈處理結果稱：“經調查警備司令部偵查隊並無販煙行為，公安局行為也屬正當。”張定璠憤而向南京辭職，蔣介石一再慰留，張定璠也就不再堅持。
1929年1月16日，上海地方法院判決江安輪運土案，上海警備司令熊式輝無事無責。涉及此案的警備司令部相關人員被拘留了，可不久就釋放了。張定璠感到市長再也做不下去了，不顧蔣介石的慰留，堅決辭職，終於離任。
張群在陝西南路上的故居
1929年4月，張群出任上海市市長。
張群，字嶽軍，四川省華陽縣人。早年就讀保定陸軍速成學堂，1908年考上公費留日，在輪船上與蔣介石邂逅結遇，從此成為莫逆之交。他對蔣介石唯命是從，深受蔣介石青睞。1929年3月，在國民黨“三大”上，張群被選為中央執行委員，出任上海市長。
1929年4月1日，張群在楓橋市政府舉行市長就職典禮，宣誓就任上海特別市市長，發表就職演說，稱“決心與上海的同志同胞將上海建設成為互助與文明的城市。”
典禮結束，張群馬上召集全體局長開會，除了調換了一位教育局長，其他人事一概照舊不變。
1929年7月，張群召開市政府第123次會議，正式通過一項決議：劃定上海市區東北方向江灣區閘殷路以南、翔殷路以北、淞滬路以東、黃浦江以西約7 000餘畝土地——今日五角場一帶——作為新的上海市中心區域。這片市中心區域，東與浦江、吳淞銜接，南北有淞滬鐵路交通便利，河叉縱橫，村落稀少，荒野遍地，實際上一片大農村的景象。
張群市長同時宣佈設立兩個機構，一是上海市建設討論委員會，市長兼任主席，二是上海市中心區域建設委員會，工務局長沈怡出任主席，建設委員會附設建築師辦事處。
1929年8月，上海市中心區域建設委員會正式成立，這是一個負責新市區開發建設的實施機構，負責開發規劃的編制和建設工程項目的實施，是建設新上海的主要職能機構；建設委員會由工務、財政、土地、公用、港務等局負責人和有關專家組成，工務局局長沈怡擔任主席，聘請了著名建築師董大酉擔任顧問，同時聘請董大酉兼任委員會下設的建築師辦事處主任建築師，負責主持新市區建築的設計工作。
1931年1月15日下午，威海衛路43號市政府俱樂部，各路記者紛至沓來——上海市政府舉行新聞記者茶話會。
記者們坐下後，張群市長作報告。他主要談了工務與公用事業兩項市政建設的進展情況，透露市政府新廈將在上海特別市政府成立5週年紀念日7月7日奠基；市政府新屋建築費投入約50萬元，計劃一年竣工。
“上海市政府成立以來，已逾3載，工作方面最重要之目的，即在完成訓政時期之建設，實現總理大上海之計劃。但在過去3年之間，多為時勢所拘，財力所囿，殊愧成效之未著，更少近功之可言。對於舊市區之整理，只能維持現狀，徐圖進展；至若新市區之開闢，亦僅擬具計劃，尚未施工，今當訓政伊始，允宜群策群力。”張群市長對記者說。
《申報》1931年1月16日刊登新聞報道，題目就是“建設新市區實現大上海計劃”。
至此，經過幾年醞釀和準備，大上海建設計劃進入實際操作階段。
事情的發展變化往往比計劃更快，1932年行政院改組，張群辭去上海市長之職，改任他職，蔣介石任命吳鐵城接任上海市長職務兼淞滬警備司令。
吳鐵城市長
又換新的市長了，這個建設新上海中區區域的計劃還會延續嗎？
吳鐵城蕭規曹隨，和工務局局長沈怡等官員一起，繼續努力建設“大上海計劃”。吳鐵城擔任上海市長共5年，是一個執行“大上海計劃”的關鍵人物。他曾經撰寫回憶錄《40年來之中國與我》，擬定了全書提綱，第八章就是“在上海”；他擬寫了細目：一、倉促應付滬戰；二、大上海的建設；三、第四次全國運動會；四、倡議獻機運動；五、日人交涉的困擾；六、改良社會風尚掇拾；七、官民合作——滬市繁榮的黃金時代。可惜他回憶錄寫到第七章，就因病擱筆，從而再沒有寫下去，因而沒有留下記載他實施“大上海計劃”的親歷文字。
有一件事頗能說明吳鐵城對“大上海計劃”的重視，也頗能說明他的為人行事特點。
1934年春，上海市政府搬到江灣新的市府大廈辦公。這天，一個在中國做軍火生意的法國商人拜訪吳鐵城市長，建議上海政府在黃浦江上造一座鐵橋，造橋需要的幾百萬美金鉅額投資，他向吳市長打保票說“我有辦法賒料借款”。
吳鐵城興奮了，詢問財政局長蔡增基“此事是否可行”，蔡局長連聲叫好。
吳鐵城市長找來工務局長沈怡，也提出同樣的問題。
沈怡局長
沈怡1921年同濟大學畢業，赴德國留學，四年後獲工業博士和“特許工程師”稱號歸國。他是黃郛市長的小舅子，黃郛市長舉賢不避親，讓他擔任上海特別市政府首任工務局局長，當時他才26歲。這工部局相當於現在的建設委員會，其職責包括舊房拆遷、道路拓寬和市政建設等諸多方面，工務局作為城市建設的主要和重要機構，對“大上海計劃”的實施至關重要。
“外借大筆債造橋，將使市政府財政更加困難。造了橋，還要有配套的公共建設，這又又是一筆大數目。”沈怡直率地說，“目前，市中心建設需要加快，此時另闢一個巨大投資項目，我們的力量將被分散。沒有通盤打算，單單借款造橋，我是反對的。”
吳鐵城像遭受當頭一棒，一聲不吭地看了看沈局長。
吳鐵城決定開會討論借款建橋之事。不料，他在會前收到沈怡的一份表示反對的意見書。幾天後市政府開會討論建橋借款，財政局長蔡增基首先表示贊成，接著有人跟著附和，沈怡認真地闡述了自己的意見。最後表決，絕大多數人都贊成，只有沈怡仍然堅決反對。
會後，沈怡到市長辦公室遞了辭呈，並對吳鐵城市長說，“既然決定造橋，我當然應該服從多數人意見，但造橋將由工務局執行，我不想違背自己的主張。迫不得已，只有辭職。”他說完就退了出去。
沈怡回到工務局辦公室，交待辦理移交手續之事，然後回家不再上班。
再說吳鐵城市長收到沈怡辭職報告，當晚立即派人趕往南京，要回了呈報中央關於借款造橋的公文。吳鐵城市長趕到沈怡家挽留沈怡，去了幾次都沒有遇到他，最後吳鐵城市長懇切地對沈怡妻子說，“我吳某人可以不做市長，但沈怡不能辭職。我們相處得這樣好，他怎麼忍心來毀我？挽回這件事，只有完全拜託你了！”
沈怡回到家，聽了妻子的述說，很是感動，馬上收回辭職報告。
短短几年，上海在謀劃和實施一個偉大的城市發展規劃時，市長居然走馬燈似地調換，這對實施“大上海計劃”是極為不利的；說它不利，是因為“人亡政息”乃是中國官場的一個非正式的規律，而讓人意外的是，居然每任市長都是蕭規曹隨，一以貫之，這不能不說是首任市長黃郛制定的制度的力量，同時更是歷任市長的官品確實夠格。可惜，這是上海城市發展史上的一種稀有現象，史無前例，後無來者。
介紹了政府官員，我們不能不說一位專家，“大上海計劃”的總設計師董大酋先生。
董先生
董大酉，1899生人。董大酉的父親董鴻棉是晚清舉人，留學日本早稻田大學，與魯迅關係不錯，回國後歷任民國政府教育部秘書長、次長、代理總長。董大酉外祖父錢恂是晚清著名外交官，也是著名學者錢玄同的長兄。 董大酋早年隨爺爺董鴻禕出使歐洲，在歐洲念中小學，能講一口流利標準的外語，剛回國時聽不懂國語。董大酋考進清華學校，1922年畢業赴美留學，先後在明尼蘇達大學建築系和哥倫比亞大學美術考古研究院學習，獲得建築學士學位和“建築與城市設計”碩士學位。1928年，他從美國返回中國，不過沒有回到出生地杭州，而是選擇了上海，他感到上海更適合他的發展，他渴望在上海實現人生夢想。
董大酉先在上海莊俊建築師事務所供職，莊俊是我國最早留洋的建築師。在莊俊介紹下，董大酉參與了中國建築師學會的工作。1929年他與美國同學菲利普（e．s．j．philips）在上海聯合開辦了建築師事務所；１９３０年加入了中國建築師學會，並被推舉為中國建築師協會會長；這年，董大酉開設了一家以自己名字命名的事務所；也是在1930年，上海特別市市長張群將聘書交到董大酉的手上：聘請董大酉擔任上海市市中心區域建設委員會顧問，同時兼任委員會下設的建築師辦事處的主任建築師。
董大酉年僅31歲，碰到了難得的歷史性機遇。他決心不辱使命，帶領團隊完成“大上海計劃”的全部建築的設計任務。
開發大上海的大幕拉開了！
當時江灣一景
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