2016年3月9日，在“兩會”期間的外長記者會上，王毅部長回答南海有關提問時坦言，商談進入到一個“重要和複雜問題”的新階段，中方的誠意和努力由於個別國家的干擾阻撓，進展得不是那麼迅速。當時中國與東盟國家積極推進《南海行為準則（COC）》的磋商，已經形成了兩份共識文件，取得了階段性的成果。
“南海潮起潮落，最終趨於平靜，不是有所降溫，而是明顯降溫。”2017年的3月8日，當王毅部長再次儒雅問候參加“兩會”外長記者會的女記者、女同胞們過節快樂的時候，以“明顯降溫”修正了記者提問時使用的“有所降溫”表述來總結過去一年南海形勢的發展。王毅指出，《南海各方行為宣言（DOC）》正得到全面有效的落實，具體爭議已重回“由直接當事方通過對話協商來解決的正軌”。他透露，中國與東盟10國在2月底的《南海行為準則（COC）》聯合工作組磋商中取得了重大進展，已經形成了《南海行為準則（COC）》框架第一份草案。王毅外長旨在向外界釋放一個信號：中國與有關國家就南海穩定與和平發展大局的磋商已經進入到一個新的階段，《南海行為準則（COC）》正在快車道上加速向前。
解讀一：從“宣言”到“準則”的蛻變
DOC和COC這兩者具有延續性，“準則”是“宣言”的最終目標。1995年中國與菲律賓在南海美濟礁發生衝突。此後，中國與東盟國家就如何管控南海衝突風險，和平解決分歧和爭端進行磋商，於1997年通過了《中國與東盟國家首腦會晤聯合聲明》，明確提出“通過友好協商和談判解決南海爭議”，並冀望爭議不影響雙方合作大局。
此後，中國與東盟10國代表於2002年11月在柬埔寨首都金邊簽署旨在預防和解決南海衝突爭端的《南海各方行為宣言（DOC）》，這一宣言是中國與東盟簽署的第一份有關南海問題的政治文件，對於增進中國與東盟互信、共同開展科考等海洋合作有重要的積極意義。值得一提的是，當時中方代表，宣言簽署人正是時任外交部副部長兼特使王毅。宣言內容總計10條，第10條確定宣言最終要達成南海行為準則的目標。目前中國與東盟國家聯合工作組正在磋商的準則，並不是另起爐灶的新創意，而是按照15年前簽署宣言時的既定路線，在落實《宣言》框架下繼續推進的雙邊磋商成果，對該宣言進行升級換代的高級版本，兩者具有延續性和傳承性。
解讀二：“約束”取代“君子之約”
準則對各方具有約束性。2002年。宣言鼓勵有關各方探討或開展海洋環境保護或海洋科學研究等5方面合作，這得到各方的積極響應。以宣言的精神為基礎，2005年，中國、菲律賓和越南簽署《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議(JMSU)》，在南海開展石油勘探開發的前期準備工作，成為各方落實宣言精神、加強海洋合作的有力註腳。
宣言雖然明確提出維持現狀，表達了南海主權各聲索方的善意，但終歸屬於君子協定，並無監督管理機制，更談不上法律約束力。這也導致有關國家在奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略實施的背景下單方面採取行動時，中國缺乏反制的法律基礎。違約成本低使得有關國家傾向於將問題複雜化，罔顧宣言中規定的直接有關的主權國家磋商談判原則，拉攏域外國家介入南海爭端，甚至單方面將有關爭端提交所謂的“仲裁”。
2013年以來，中國在南海問題上採取了雙管齊下的策略，既積極表態消除有關東盟國家的疑慮，主動與東盟國家密切就全面有效落實宣言，並在此框架下推進《南海行為準則》的磋商工作取得一系列“早期收穫”成果，同時又藉助推進南沙島礁的建設，贏得南海鬥爭的主動權。這一措施有效反制了在準則制定過程中域外大國的干擾。2016年，菲律賓政權更迭後，南海形勢發展趨穩趨好，中國也加快了與東盟國家磋商的進程。王毅部長在去年7月舉行的中國-東盟外長會上表示“《南海行為準則》進入快車道，有望於2017年上半年前完成框架磋商”。本次記者會上，王毅部長透露《南海行為準則》框架第一份草案已正式形成，說明“準則”正在快車道上加速向前。
“準則”與“宣言”最大的區別就是“準則”具備法律約束力（legally binding），能有效約束各南海主權聲索國單方面改變現狀的行為併為反制違約方提供法律基礎。“宣言”將不再陷入曾被學者詬病的“沒牙老虎”的窘狀，對於穩定南海局勢有重要作用。
解讀三：排他性是推進南海爭端解決機制的必要構件
筆者認為，準則最重要的意義是“排他性”。中國一直強調，南海問題是中國與東盟內部個別成員國的雙邊事務。宣言全稱是《南海各方行為宣言》，準則的全稱也將是《南海各方行為準則》，誰是“各方”？是否包括聲稱在南海地區擁有利益的美國、澳大利亞等域外國家？答案是否定的。無論是宣言或是準則，都是中國與東盟各成員國政府間的政治文件，不應涉及其他域外國家。宣言曾強調“由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議”，筆者認為，中國也將力推把這一定義寫入準則。這一原則旨在應和中國提出的“通過當事國之間直接對話磋商”的立場。王毅外長在記者會上透露，中菲兩國已同意建立南海雙邊磋商機制，兩國海警也建立了合作機制，這些都為準則明確規定這一原則打好了基礎。
解讀四：南海穩定或成為中國撬動區域治理的槓桿
筆者認為，“準則”若能最終達成，將是中國與東盟關係全面性的體現，中國若通過南海局勢的緩和實現與東盟關係的提升，能夠形成中國在區域治理中的重要作用，為區域治理提供“槓桿”。王毅外長指出，南海問題處在降溫過程中。筆者認為，這是中國鞏固與提升與東盟關係，推出穩定南海局勢長期措施的適當時機。
展望2017年，中國與東盟圍繞南海爭議，有不少降溫的舉措值得期待。除了計劃年中出臺的《南海行為準則》外，今年也是菲律賓出任東盟輪值主席國。中國應該藉助東盟成立50週年之際，綜合施策，提升與東盟關係。這其中還包括有望在年內與東盟簽署《睦鄰友好合作條約》。這份“生日禮物”是中國以締約方式體現大國對於區域穩定與義務的責任擔當，將進一步消弭相關國家對於中國崛起方式的“擔憂”。此外，“一帶一路”國際合作高峰論壇將於5月份在我國北京召開，菲律賓總統杜特爾特已率先表態將參會，我國駐菲大使趙鑑華也透露東盟至少有4國領導人將出席論壇。消弭分歧與爭端，共商合作大計，共建合作平臺，共享合作成果，打造地區命運共同體才是中國與東盟雙方的共同目標。
（作者系中山大學南海問題研究院研究員）
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