2018年底，全國人大常委會通過了關於修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定。在眾多的法律修改中，《農村土地承包法》毫不起眼，遠遠比不上《證券法》、《土地管理法》、《房產稅法》引人注目。
但是，《農村土地承包法》的修訂，卻折射了未來中國的城鄉格局。
01
兩條主要修訂
農村土地三權分置，承包期延長30年
法律的條文很長，修訂的地方很多，最關鍵的修訂有兩處，一是土地承包到期後，再延長30年。目前的農地承包，將在2027年，也就是9年後到期。再延長30年，也就是土地承包期還有39年。
39年後，中國的工業化和城市化，還會大幅發展，整個社會的面貌，會發生天翻地覆的變化，農業在國民經濟中的比重，不會超過5%。從經濟體量和農業佔比上講，所謂的三農問題，會隨著經濟的增長而慢慢消化掉。
所以，一定意義上講，這39年的承包和永久承包，也沒有太大區別。
第二個關鍵修訂，是從法律上確立了“三權分置”的制度，也就是農村土地所有權，承包權，經營權的“三權分置”。
根據現有法律體系，農村土地的所有權，屬於農民集體所有，但是由本集體經濟組織的成員承包經營。這裡是“兩權分置”，是“所有權”和“承包經營權”的分置。
這次修法的變化，是進一步把“承包經營權”分解為“承包權”和“經營權”，由“兩權分置”變成了“三權分置”。
02
修訂的實質
鼓勵農民進城落戶，促進土地和人口流轉
從“兩權分置”變成“三權分置”，是這次修訂的重點，我們先來舉個例子。比方說我是某村的村民，村裡的地屬於村集體所有，我可以依法承包3畝地。以前呢，這3畝地我只能自己種，或者轉包給別人種，或者送給親戚熟人種。
但是我不敢遠走高飛，要常回家看看，怕人不在村裡，這個地就沒了。修法以後，這個擔憂沒有了，因為這個承包權，變成了我作為這個村成員的權利，是附著在我身上的，而且長久不變。
這個修訂，其實是這次修訂的核心和實質。為了這個修改，新版《農村土地承包法》專門增加了一條，作為第九條：“承包方承包土地後，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”
而且，這個權利不僅是明文規定的，還制定了相應的保障措施。新版的《農村土地承包法》第二十七條明確規定：“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。”這句話啥意思呢？就是村民一邊可以進城落戶，一邊可以繼續享有村集體土地的承包經營權。
法律明文這麼規定，顯然是針對現實中普遍存在的進城失地的擔憂，無疑為村民進城落戶打開了方便之門，解除了後顧之憂。
如果農民進城了，他的承包權和經營權怎麼處理呢？新版《農村土地承包法》第二十七條進一步規定：“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照“自願有償”原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”這裡強調了“自願有償”原則。
在這個前提下，農民有三個選擇，一是保留承包權和經營權，二是保留承包權，把經營權流轉出去，換取部分收入；三是把承包權和經營權都流轉出去，換取更多收入。
說到這裡，情況就很清楚了。這樣的修訂之後，農民進城的顧慮就少了很多，作為村集體成員的利益不受損，同時可以進城分享城市化的好處，人口向城市的流動，會因此順暢很多。
可以想象的一種做法，是承包權、經營權都可以變成股份，農民帶著股份進城，獲得分紅收入。這樣，土地、勞動力這兩大要素的流轉，就大大增加了，這兩種基本要素的有效供給，也就大大增加了，對於未來的城鄉發展，也會有好處。
03
修訂的背後
發展階段和政策思路的變化
現在，我們可以回過頭來，問一些更深層的問題。為什麼這個《農村土地承包法》的修改很重要？既然重要，為什麼之前不修改，到現在才修改？這個和我國的經濟發展階段，以及現實的政策需求，都是直接相關的。
以前的時候，城市化率不高，農村有大量人口，當時的政策變化，是從不允許農民進城，到允許農民進城打工。1992年的鄧小平南巡，開啟了這個大幕。浩浩蕩蕩的農民工大軍，就是這個政策變化的產物。
到了2018年，我國的城市化率已經很高，達到59.6%。考慮到人口流動的統計有遺漏，實際的城市化率可能更高，勞動力日趨緊張的情況已經發生了。這時候的政策傾向，進一步轉變為鼓勵農民工進城。不僅鼓勵農民進城，還鼓勵農民進城落戶，變成市民。
這一變化，是兩個力量共同作用的結果。第一個是剛才講的，為城市經濟發展提供更多勞動力，第二個則是農村和農業本身發展變化的需要。這個新的變化和需求，可以概括為“規模生產，規模居住”。
所謂規模生產，是農業生產必須上一個規模，否則難以持續。簡單算一個帳，一畝農地一年的收入，平均來說大概在500元左右。一個農民要種200畝地，才能達到10萬元的年收入，否則就不如進城打工。
考慮到進城之後的各種便利，城裡收入增長比農村快，以及農業生產風險大等等因素，你至少要給農民40畝地，他才可能願意長期種地，安心種地。
所以，農業生產必須上一定的規模，否則農業生產積極性會受影響，糧食安全也會出問題。承包經營權的分離和流轉，可以使得土地慢慢聚集到願意種糧、善於種田的人手裡，實現規模經營。
與“規模生產”相對應的，是“規模居住”。以前農民多，農業生產規模小，農民住在很分散的村裡。這種分散的居住和小農經濟相適應，但是在規模農業時代，會產生兩個問題。
問題之一，是佔用了大量的耕地。你看現在很多農村，有大量的住宅，但是沒有人住，常年空在那裡，不僅浪費了建房的各種支出，也浪費了土地。以後農民數量會更少，這種情況會更嚴重。
問題之二，是農村地廣人稀，所有的基礎設施使用率都很低，因此變得不划算。不划算就會不提供，至少是提供不足，因為運營的成本太高了，提供足了，又會造成很多浪費。
比如說，現在很多農村的中小學，學生很少，因為孩子都到城裡上學去了。這樣一來，農村的學校就很難持續下去。
客觀的要求，是未來的農民聚集到少數鎮子上。這樣有兩個好處，一是減少對耕地的佔用，二是農民聚集在鎮子上，可以集中修路、供水、供電、供氣，以及提供學校、醫院、移動通訊信號塔等等現代生活的設施。
否則，農村很分散，這些基礎設施的成本都會很高，反過來導致農村缺乏基礎設施。農村的基礎設施向來比城市差很多，其實就是這個道理。
04
未來中國的城鄉格局
剛才的討論，指向一個重要的結論，就是鄉村作為傳統中國最基本的社會單元，會慢慢消失，人們會逐步聚集到少數的鎮子上。未來的最基本行政單位，也會慢慢變成鎮。
鄉土社會的解體，是工業化、城市化的必然結果。從1990年到2017年，我國自然村的數量，從377萬減少到317萬，減少了30%，行政村的數量，從102萬減少到60萬，減少了40%多。鄉土社會的解體，早已經在發生了。
▲註釋：地級行政區劃包括地區、盟、自治州、地級市,縣級行政區劃包括縣、自治縣、旗、自治旗、縣級市、市轄區、林區、特區,鄉級行政區劃包括鄉、民族鄉、鎮、街道、蘇木、民族蘇木、縣轄區公所。數據來源：國家統計局歷年統計年鑑和歷次農業普查數據。
進一步，因為體量較小，鎮的基礎設施還是會相對很薄弱，鎮雖然可以作為最基本的居住單元，但是效率並不高。最基本，同時又比較有效的居住單位，其實是縣城。而鎮，不過是縣城的派出單位，並不是一級獨立的、完整的行政單位。
大家都熟悉一個詞叫做“派出所”，是公安系統的基層組織，是上級公安機關的派出機構。以後的鎮政府，也會是縣級政府的派出單位。而縣，將是神州大地最重要的基本行政單元。
再進一步看，隨著土地和人口流動的理順，城市化會進一步推進，人口會更多向城市聚集。以後的行政系統，很可能是以城市為單位，而不是以現在的地區、縣為單位。縣將慢慢演化為市，以市為中心，輻射周邊的農村地區，形成城鄉一體化的網絡系統。
再考慮到中國的幅員體量，國土面積有960萬平方公里，人口總量超過14億，省作為一級行政單位很重要，會繼續存在，但是地區、縣、鄉，將慢慢被市取代。
注：現有行政體制有五級：中央（國家）、省（自治區、直轄市）、市（地區、自治州、盟）、縣（區、旗、縣級市）、鄉（鎮、街道）。預計未來有三個層級：中央、省、市。過去、現在、未來，村都不是一級行政單位。總體上看，現在的五級行政單位（中央、省、市（地區）、縣、鄉鎮），會慢慢向三級行政單位演化，分別是中央、省、市。市可大可小，是基本的行政單元，大城市分區，小城市不分區。鎮作為市的派出單位而存在，和城市裡的街道是一個概念。村從來不是一級政權，過去不是，現在不是，未來更不是。
未來已來。這次《農村土地承包法》修訂，已經把未來折射得很清楚。億萬家庭，在規劃未來的時候，也要考慮這個基本格局的變化。
閱讀更多 功夫財經 的文章
