纵观整个清代政局，中央与地方政府间在权力分配过程中始终存在着矛盾冲突和利益较量。具体来讲，大致经历了三个阶段的变化：咸丰之前的中央集权､咸同年间的地方分权､光宣时期的中央与地方争权。发生这一变化的根本原因是财权的消长变迁，其中政治､军事等职能在各级政府间划分的转变也是重要因素。晚清以来，以镇压太平天国起义为契机，地方势力迅速增长，由初期的与中央分庭抗礼发展到过度分权，财权的不断下移，最终导致中央政府监管的失控，中央集权财政管理体制的逐渐崩溃。这期间，外债作为晚清财政的产物，一直伴随着中央与地方的实力消长过程。一方面，外债举借作为财政收入，它的举借刺激了地方权力的增长；另一方面，外债还本付息作为财政支出，它的摊还成为中央与地方权力争斗的一个焦点。而且外债的介入，使得中央与地方间的矛盾､冲突表现得更为复杂和特殊。本章试图以外债为中心，认真爬梳这一格局形成和变动的曲折历程，展示晚清政局发展中值得进一步探讨的重要问题｡
一、举债镇压农民起义与地方势力的增长
如果把《南京条约》中中国对英国赔款的 300 万元行欠除外，中国近代外债就产生于 19 世纪 50 年代清政府镇压太平天国起义时期。当时外债基本上是地方当局的小额、短期债务，本身即是清政府在镇压太平天国起义中，为解决军费问题实行“就地筹饷”的产物，但却开地方政府对外借款的先例，为地方势力的崛起起到了重要的经济支持作用。太平天国时期的外债，是中国近代外债的起步阶段，也是引发晚清中央与地方因经济利益、权力分割而导致政局变动的重要缘由。
（一）、湘淮军势力的崛起与军需借款之发轫
在镇压太平天国过程中，因原有的绿营、八旗军战斗力不强，不堪使用，清廷只好寄希望于以曾国藩为首领的湘军及后继而起的李鸿章为首的淮军。特别是 1860 年清军江南大营第二次溃败后，环顾海内，除湘军外，清廷已经没有足以与太平军相抗衡的军事力量了，因此无论是肃顺、奕訢还是慈禧，在权力的分配和运作上，都已经不能无视湘淮军的存在了。而湘淮两军是曾、李两人自主招募、自主遣撤、自主筹饷建立起来的，所以军队对于将领的“私属性”是湘淮两军的共同特点。如今面对所向披靡的太平军，备尝筹饷艰难的窘况，湘军首领曾国藩在 1857 年的一份奏折诉苦道：“
臣细察今日局势，非位任巡抚有察吏之权者，决不能以治军，纵能治军，决不能兼及筹饷。臣处客寄虚悬之位，又无圆通济变之才，恐终不免於贻误大局。”其实质是向清政府要地方督抚的实权。迫于农民起义的压力，经权臣肃顺建议，曾国藩得以担任两江总督。1861 年 11 月，清政府又任命曾国藩统辖苏、皖、浙、赣四省军务，督、抚、提、镇以下文武官员皆归节制，比肃顺当政时授予的权力还大。稍后，曾国藩又向清廷保荐李鸿章为江苏巡抚，左宗棠为浙江巡抚（后升任闽浙总督），曾国荃为浙江巡抚，沈葆桢为江西巡抚，李续宜为湖北巡抚（后调任安徽巡抚），毛鸿宾为湖南巡抚，刘长佑为广西巡抚，江忠义为贵州巡抚，骆秉章为四川总督。因此，湘淮军不仅成为替清廷镇压各地农民起义的主要工具，而且这些汉族要员都成为封疆大吏，权重一方，牢牢地控制和影响着晚清政局，“同治中兴，光绪还都，皆非疆帅无与成功。”军权与财权密切相关。当清政府准许地方督抚大员“就地筹饷”后，财政权的下放就成为督抚权力扩展的契机。湘军统领曾国藩还奏请“嗣后臣行营所至——如湖北安徽等省——准令臣随处劝捐 。” 又名正言顺地取得捐输权。各省督抚在拥有“就地筹饷”权和捐输权后，不但采取盐斤加价、开辟厘金的办法筹款，沿海省份还首开以海关收入作担保向外商举借外债。第一笔外债是 1853 年苏淞太道吴健彰为雇募外国船炮去镇压上海小刀会起义，向上海洋商借款十二万余两库平银，为中国外债史之滥觞。1854 年，广东发生天地会红巾军起义，两广总督叶名琛为镇压起义，命令前广州洋商伍崇曜向广州美商旗昌洋行借款 26 万两，以助军饷，是为第一次广东旗昌洋行借款。1857 年，闽浙总督王懿德为镇压福建小刀会起义，向福州英商借款 50万两，言明“以本埠及其他贸易港口的关税为担保”。这两笔外债虽然数量不大，但却开创了世界上地方政府“直接为国际交往以借外债”的先例，由此开始逐渐打破先期的“财权操自户部，各省不得滥请丝毫” 集权中央的财政局面，特别是清政府责成督抚筹款按年定数上解后，逐渐形成了以省为单位，包括藩、运、粮、关和其他财政局所的地方财政系统。各省自立收支科目和标准，自立财政、税收和金融机构，中央集权财政体制呈瓦解之势。
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