二 丙午官制改革中的利益争夺
清末新政是清王朝的自我救赎，但从发展的角度看，清末的最后十年是一个国家试图转型的探索。而政治改革是清末官制改革的重中之重，预备立宪开启我国近代政治制度变革的先河，它的成败得失与当时各方面的政治博弈有着复杂的社会联系。预备立宪从官制改革入手，而丙午官制改革包含中央官制和地方官制改革两个部分。
光绪三十二年（1906 年 9 月 2 日），清廷发布上谕改革官制，派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、铁良、戴鸿慈、奎俊、张百熙、陆润痒、袁世凯、徐世昌、寿耆为编纂大臣，命端方、张之洞、锡良、升允、岑春煊、周馥选派司道大员进京随同参议，并派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿璣为总司核定大臣。官制改革名义上由奕劻、载泽等人主持，但实际上日常办事机构是官制编制馆，由直隶总督袁世凯控制，馆中工作人员大都是他的亲信。袁氏可以通过编制馆提出带有自己意图的官制改革方案，其中最引人注目的就是提出取消军机处，设立责任内阁、开议院的方案。
在清廷“五大臣”出国考察宪政的时候，国内舆论就非常关注立宪的改革方向。当端方亲自赶到天津北洋大臣公署与袁世凯商谈宪政改革问题时，袁氏提出“先组责任内阁，俟政权统归内阁，再酌量开国会”的主张，并请金邦平等起草奏疏，由端方负责统一上奏。端方在奏折中，提出了设立责任内阁的意见。他们认为，君主立宪整体的实行可以在宪法中明确规定君主不负责任，而是由大臣代理行使职权，以保证君位尝安而不危、神圣不可侵犯，此即是责任内阁的好处。“
君主立宪之政府，必有责任内阁之设。所为责任内阁者，乃于内阁中设总理大臣一人及国务大臣数人，国务大臣以各部之行政长官充之，是之谓阁臣，凡此阁臣皆代君主而对于人民负其责任者也。使其行政而善乎，则阁臣之位得安；使其行政而不善为人民所怨，则是阁臣之责任，而非君主之责任，其怨毒之极，亦不过变易阁臣而已，无丝毫之责任可以及于君主之身。故君主不仅常安而不危，且神圣不可侵犯之权亦载入于宪法之中。此无他，既无责任，则自不至有侵犯，此二者相因而并至者也。此所谓立宪则君主安者是也。”接着，他们又推出一个整体的官制改革方案，包括中央官制改革，端方等人提出：“责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。……所以必以阁臣负其责者，一则使之忠于职则，无敢诿卸以误国，一则虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢致怨于君主，所谓神圣不敢干犯者此也。”此意大致是说，中国原有的内阁和军机处都不能与责任内阁相媲美，在中央官职改革初期，可以适当保留内阁，并将军机处纳入内阁之中，设总理大臣一人兼任大学士，设左右副大臣各一人兼任协办大学士，以各部尚书充当阁臣。“ 此三大臣者，常与各部尚书入阁会议，以图政事之统一，会议既决，奏请圣裁。及其施行，仍由总理大臣、左右大臣及该部尚书副署，使职权既专而无所掣肘，责任复重而无所诿卸，如此则行政之大本立矣。”官制编制馆成立后，就按照端方等人的方案开始起草中央官制改革草案，核心内容就是设立责任内阁，具体的做法是：“以内阁为首，设总理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚书均为内阁政务大臣，参知政事。设十一部七院一府：外务部、民政部、财政部、陆军部、海军部、法部、学部、农工商部、交通部、理藩部、吏部，资政院、典礼部、大理院、都察院、集贤院、审计院、行政裁判院，军咨府。” 官制编制馆虽然由清政府设立统筹全国的官制改革工作，但实际被袁世凯控制，馆中大部分办事人员都是他的心腹，据曹汝霖回忆：“编制官制局由袁世凯亲自主持，其成员起草的各种说帖、条例均呈袁世凯阅定，责任内阁制显然出自袁世凯的意旨，所谓‘揣项城之意，以朝廷既决意立宪，自应照立宪国成例，改为内阁制’。”因此，编制官制馆从一定程度上说是袁世凯官制改革意见的代表。而袁世凯为什么要设立责任内阁呢？这是一个值得探讨的问题。袁氏刚一开始反对立宪，以立宪救国为己任的镇国公载泽曾把袁世凯看做立宪改革的最大阻力，他说：“小阻盛宣怀，大阻袁世凯”。但袁世凯本是官场老手，政治上善于钻营，关键时刻总是选择对自己有利的一面。随着政局的发展，袁世凯积极主张立宪，他说：“当以死力相争”、“官可不做，法不可不改”。袁氏对立宪的态度转变，有很深的历史根源，他在戊戌政变中出卖了光绪帝和维新派，然而，慈禧太后年事已高，百年之后光绪帝很可能会重新掌权，这样对自身非常不利。袁氏本意是想通过立宪政体改革设立责任内阁限制君权，为自己留条后路。当时有人记载：“本
初另有深意，盖欲借此以保其后来，此固人人所料及者。”他积极的倡导设立责任内阁，并打算推举跟自己关系异常密切的庆亲王奕劻担任内阁总理大臣，自己担任副总理以便更好地控制内阁实权。赵炳麟坦言：“世凯因戊戌之变与上有隙，虑上一旦复权，祸生不测，冀以内阁代君主，已可总览大权，自为帝制，入京坚持之。”閱讀更多 晨光說史 的文章
