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2019年2月28日，四川省召開第三次全國國土調查工作推進電視電話會議。鄧甘攝
鹽源開展第三次國土調查（曹正林攝）
鹽源開展第三次國土調查
國土，是自然之基、生態之源、生產之要、生存之本。48.6萬平方公里的美麗四川，國土面積居全國第五，擁有除海洋外的所有地形地貌。在這片廣袤的大地上，土地類型有多少種？生產利用情況如何？土地權屬如何劃分？這些問題與我們的生活息息相關。
2017年10月，國務院部署啟動第三次全國土地調查；2018年9月，國務院決定調整為第三次全國國土調查（簡稱“三調”）。開展“三調”，目的是全面摸清全國國土資源家底、全面查清全國國土利用現狀、全面掌握真實準確的全國國土基礎數據，並健全自然資源調查、監測和統計制度，強化自然資源信息社會化服務，滿足經濟社會發展和自然資源管理工作需要。
目前，我省第三次全國國土調查工作，正按照國家統一要求，以2019年5月底前完成縣級國土調查和數據庫建設為時間節點，實施百日攻堅行動。並將以2019年12月31日為標準時點，開展統一數據更新。2020年全面完成各項任務。
面對龐大的自然資源家底，四川如何摸清？如何摸實？
A
從“土地”調查到“國土”調查
邁開自然資源統一管理步伐
按照《中華人民共和國土地管理法》和《土地調查條例》的相關要求，我國每十年開展一次土地方面的基礎國情國力調查工作。
在“三調”之前，我國曾開展過兩次全國土地調查。第一次是1984—1996年的土地詳查；第二次是2007—2009年的土地調查。以兩次詳查、調查數據為底板，每年都根據實際變化進行了數據補充和更新。和前兩次不同的是，此次調查進行了一次“更名”，將“土地”調查改為“國土”調查。
從“土地”到“國土”，雖然只是一字之差，卻凸顯出此次調查的新特點。“更名”背後，體現的是中央決策部署的新戰略，落實的是機構改革後的新任務，推進的是客觀真實性的新要求。根據國務院和地方人民政府機構改革方案，組建自然資源主管部門，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。相對於第三次全國土地調查，第三次全國國土調查工作分類發生了重大變化，進行了一系列歸併調整，特別是適應建設生態文明的需要，將溼地作為一級地類，將園地調整為種植園用地，一級地類由12個增加為13個。“三調”更加鮮明強調數據的真實性，明確刪除了“耕、園、林、草”的地類確定次序。針對多部門重合管理的需求，創新實施了圖斑(在調查工作底圖上，將地貌、土地利用類型等基本相同的土地單元分為一類，以其為基礎調查單元，然後將單元勾繪到地形圖上成為圖斑)標註。
省自然資源廳相關負責人介紹，從“土地”到“國土”的轉變，邁開了自然資源集中統一調查過渡的重要步伐，為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責奠定堅實基礎。
實際上，“三調”是自然資源統一管理的第一步，“打好地基，才能為開發利用創造條件。”
B
從“九龍治水”到“一套數據”
摸清家底為高質量發展打基礎
“三調”是我國發展進入新階段以後一次重要的基礎國情國力調查，不僅僅涉及生態文明建設，而且關係我國第二個百年奮鬥目標的一系列自然資源條件、國情國力的基礎判斷。“開展好第三次全國國土調查，對於深入貫徹落實省委十一屆三次、四次全會決策部署，全面推動全省高質量發展和推動治蜀興川再上新臺階，具有十分重要的意義。”省自然資源廳相關負責人說。
此次機構改革，明確自然資源管理部門統一編制國土空間規劃，統一對所有自然生態空間進行用途管制。之前的各類空間規劃的基礎數據、座標系統、規劃期限、管控規則等不一致的問題將迎刃而解，空間管理事權的分割將更加明確，做到單一國土空間的無堆疊式空間管制，為一張藍圖繪到底提供堅實基礎。編制國土空間規劃的基礎數據就依賴於“三調”。
從生態資源保護的角度來說，“三調”形成的土地、水、林地、草地、溼地等資源家底情況，將為山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理等提供依據。只有全面查清全省林地、草地、溼地等生態用地狀況，我們才能優化生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條界線，有效實施國土空間用途的管制，高效開展綠化全川行動，促進長江上游生態系統功能不斷提升。
從經濟高質量發展角度來看，通過摸清各類用地狀況，將為科學編制全省國土空間規劃、更好地優化國土開發的格局提供依據，通過合理確定供地的總量、區位和結構，持續促進產業轉型和優化升級，深入推進供給側結構性改革。
在自然資源管理改革大背景下佈局的“三調”工作，工作內容十分豐富。“過去，土地利用現狀主要由國土部門調查、森林和溼地資源由林業部門調查、草地資源由農業部門調查、水資源由水利部門調查……各個部門之間數據和調查標準有所出入，導致數據重疊，行政資源浪費。”省自然資源廳相關負責人表示，此次調查在第二次全國土地調查的基礎上，參考林業、農業、水利等部門的原始調查數據，打破“九龍治水”的調查模式，形成一張底板、一套數據。
貫徹落實國家統一部署和要求，省、市（州）、縣（市、區）均成立了由政府主要領導或者分管領導任組長，分管副秘書長和自然資源部門主要負責人任副組長，各相關部門分管領導為成員的第三次全國國土調查領導小組，並組建了領導小組辦公室，以及相應工作組特別是技術指導組，推進相關問題堅決按照“三調”技術規程進行處理。
C
從傳統手段到“互聯網+”
技術頂層設計實現數據溯源管理
在國家相關工作要求基礎上，我省結合實際，組織力量狠抓技術頂層設計，編制實施方案和技術規範，明確了目標任務、工作內容、省市縣任務分工、組織實施、技術方法等，並報自然資源部備案。統一製作全省交通水利網、調查界線、控制面積等基礎控制性關鍵數據資料。搭建省級“互聯網”+舉證平臺，制定全省成果質量控制內外業核查管理辦法等。
為了讓統計數據更加精準，2018年6月至8月，省“三調辦”共舉辦9期培訓班，累計培訓5500餘人，社會從業人員專業技術培訓4400餘人。為了檢驗、強化培訓效果，培訓還特別安排了考試環節，最終3800人通過了測試。
在“三調”工作大規模鋪開之前，我省採用試點的方式先行先試。除大英縣土地調查新技術國家級試點外，我省還確定了成都市錦江區、攀枝花市仁和區、瀘州市龍馬潭區和宜賓市長寧縣4個省級先行示範區、縣，有序開展“三調”工作。“這些試點示範區、縣調查工作的開展，起到較好的引領示範效應，為全省‘三調’工作全面鋪開奠定了基礎。”省自然資源廳相關負責人說。
調查底圖是“三調”的基礎數據，關係調查的整體準確性。為此，我省組織專人定期與全國“三調辦”、省測繪地理信息局對接，跟蹤落實調查底圖生產並及時領取下發各地。目前，已獲取全省各縣的成果，覆蓋近48.6萬平方公里，包括365.3萬個圖斑，面積近5381.5萬畝。省自然資源廳還對接了民政、生態環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業農村、林草、測繪、鐵路等相關單位，做好調查基礎資料收集工作。
“互聯網”+舉證平臺，是“三調”工作的“秘密武器”。“三調”採用以“互聯網”+舉證平臺為核心、輔助高分辨率遙感影像判讀的成果質量保障體系，國家、省相關部門通過實地舉證照片進行內業核查，可靠性高。同時外業調查人員在現場拍照時，將角度、座標等信息與實地照片一一對應，確保了調查數據的真實性和準確性。
成都青白江探索“三調”
把調查做細把數據做實
1月中旬，成都市青白江區人和鎮龍王村。清晨的霧氣還未散去，調查員閆全林已經開始了一天的工作。閆全林所在的四川省川核測繪地理信息有限公司負責青白江區第三次全國國土調查工作，走村入戶核查土地利用情況，是他們工作的常態。
這是我省第三次全國國土調查工作的一個縮影。調查工作怎麼做？調查究竟有什麼用？從這個小村莊的實踐可見一斑。
怎麼做？“三調辦”一杆到底，核查不漏一處
底圖是調查的基礎，由國家統一下發，是在最新正射影像上，依據影像特徵，逐圖斑逐地塊判讀土地利用類型，提取土地利用圖斑，參照2016年度土地變更調查數據庫成果而製作的。為了讓細節更清晰，青白江投入500多萬元，對全區按照1：2000的大比例尺進行航拍，“小到一棵樹、一張石頭桌子，都能在圖上反映出來。”
按照“三調”的要求，需要準確查清全國城鄉每一塊土地的利用類型、面積、權屬和分佈情況，建立土地調查數據庫。“我們要做的就是走遍每一戶，如實反映出土地利用現狀。”閆全林說。
在實地調查中，調查員會隨身攜帶平板電腦，裡面裝著電子版的底圖，具有定位功能，可以為調查員導航，如果遇到不一致圖斑，還可直接勾畫。“上一輪調查的時候，因為底圖不夠清晰，有些房子在圖上沒有看到，被忽略了，給農戶造成了很大不便。”青白江區“三調辦”副主任劉光海說，該區層層成立“三調”領導小組，將村組幹部納入鄉鎮“三調”小組聯絡人名單，跟隨調查員一起入戶走訪，確保無遺漏。
值得一提的是，在開展“三調”的同時，青白江區進一步調查核實集體土地所有權、集體建設用地使用權（含宅基地使用權）、承包經營權、農用地使用權、林權，要求集體土地權屬調查到村民小組，為全域自然資源“依規劃、按時序、分用途”管理，夯實矢量圖形基礎。
怎麼看？深入宣傳人人知，查清底數才能盤活資源
“他們經常來搞調查，我們都曉得也都歡迎。”在龍王村，“三調”不只是張貼在村委會辦公室的宣傳文件，而是每戶老百姓實實在在關心的大事。有了群眾的配合，青白江“三調”工作跑出“加速度”。
從“三調”工作一開始，鎮上就召集村幹部開會，將“三調”工作內涵及時傳遞到基層，把“三調”對鄉村發展的意義講透。龍王村也多次召開社員大會，給大家普及“三調”知識。龍王村地處深丘，生活條件較差，“夏天遇到天旱，只有開車拉水上來。”村主任肖鵬說，摸底調查顯示，90%以上的村民都願意搬到山下居住。
1月16日，有關人士在該村走訪發現，對於“三調”的意義，每個村民都能說上幾句。在肖鵬看來，調查清楚底數，將為下一步實施增減掛鉤項目打好基礎。而對於村民劉維成來說，意義在於“調查清楚家裡的房子有多寬，以後搬到小區，算補償的時候，就清楚了。”
通過增減掛鉤項目，村民搬到集中居住區，改變了生產生活條件，村裡的發展空間也將得到拓展。“我們打算引入社會資本，打造一個鄉村旅遊項目。”肖鵬說，通過調查，把村裡的存量搞清楚，才能順利規劃項目，為鄉村振興打好基礎。“老百姓對此都非常支持。”
“三調”小貼士
日前，國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室印發了《第三次全國國土調查技術問答》，梳理了70條具體操作問題，專治調查中遇到的“疑難雜症”。這裡挑選部分問題進行摘登，為“三調”工作提供參考。
1、土地整治項目區的新增耕地，在調查中是否根據土地整治立項文件確定耕地圖斑範圍?
答：現狀為耕地的地塊，無論是土地整治、農民自主開發或是復墾項目立項與否，都應按照實地耕地範圍調查，不得按整治範圍確定圖斑邊界。
2、實地為水澆地，原來按水田管理的圖斑，如何調查?
答：對於水旱輪作的按水田調查，對於長期按水澆地使用的按水澆地調查。調查為水澆地的，必須實地舉證。
3、確權登記的土地用途與實際用途不一致的圖斑，如何調查?
答：按照實際現狀調查，不得直接按土地審批用途或規劃用途調查。
4、部分地區存在大量100至200平方米農村建房，是否允許部分縣區建設用地最小上圖面積為100平方米?
答：各省(自治區、直轄市)可以提高本省(自治區、直轄市)的建設用地調查精度，降低最小上圖面積指標，但要保證全省(自治區、直轄市)精度統一。
5、長期撂荒的耕地上，長滿了灌木，耕地的田埂仍清晰可見，如何調查?
答：按現狀調查為林地。如清理後即可恢復耕種的，標註“清理後即可恢復耕種”屬性。
6、村民在承包證書中登記為耕地的土地上種果樹，如何調查?
答：按現狀調查，應調查為種植園用地，不得按承包書登記用途調查。
7、在村莊範圍內，實地為養殖用途，是否按設施農用地調查?
答：村莊內集中養殖畜禽的，按設施農用地調查，在集中連片村莊範圍內的，可標註203屬性。
8、工廠內部的綠化用地，如何調查?答：已建成的工廠內部綠化林地、草地等按工業用地調查。
9、國家依據影像判讀的圖斑中，存在多種地類(如耕地圖斑中，存在坑塘、荒草、林地、零星建設等)，實地情況複雜，如何調查?
答：國家提供的圖斑地類判讀信息和範圍供參考。應按照實地現狀，達到最小上圖面積的應劃分圖斑，分別確定地類；未達到最小上圖面積的，歸併到相鄰地類。與國家依據影像判讀地類不一致的須按要求實地分別拍照舉證。
10、田坎、田間道路、溝渠等是否可以按單線線狀地物表示?
答：不可以。達到上圖標準的道路、溝渠、河流等線狀地物，應根據外業調查結果和影像特徵重新矢量化，以圖斑表示。
主 編：唐 勇
副 主 編：周厚屺
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