中國自然資源資產產權制度改革提速，統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制正在加速建立。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳對外公佈《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（下稱“指導意見”），提出到2020年，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度基本建立，自然資源開發利用效率和保護力度明顯提升。
在所有自然資源產權改革的內容中，與老百姓關係最為直接、牽扯利益最廣的無疑是土地制度改革。此次《指導意見》明確，要落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押；探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。
農村承包土地關係著農民的收入來源，而宅基地則關係著農民的居住問題。界面新聞記者注意到，針對土地制度改革中的兩大對象——農村承包土地和農村宅基地，《指導意見》均提出了“三權分置”的概念。但在抵押貸款方面，除了提出開展承包土地經營權入股、抵押外，並未提及宅基地和農民住房財產權抵押的相關內容。
此前，在經過三年試點、一次延期之後，農村承包土地經營權和農民住房財產權（下稱“兩權”）抵押貸款試點至2018年底已經期限屆滿。據新華社從全國人大常委會獲悉，“兩權”抵押貸款今年擬不再延期，其中，農村承包土地的經營權抵押貸款問題已通過修改農村土地承包法予以解決；農民住房財產權抵押貸款問題，恢復施行有關法律規定。
“隨著‘兩權’抵押貸款試點的收官，接下來將何去何從，成為社會關注的焦點。”中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映對界面新聞記者表示，從《指導意見》可以看出，結合前期的試點經驗，農村承包土地經營權抵押貸款和農民住房財產權抵押貸款作為兩種制度安排，應當區別對待。
界面新聞記者注意到，農地經營權抵押貸款問題已經被寫入最新修訂的《農村土地承包法》，其中第47條規定，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，並向發包方備案。王小映表示，這意味著農地抵押貸款業的務法律障礙基本消除，而相比之下，農房財產權抵押貸款問題更為複雜，全面推開還有賴於宅基地改革的深化和突破。此外還涉及物權法、擔保法等財產權利制度的修改。
早在2015年8月，國務院出臺的《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》指出，要以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，深化農村金融改革創新，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金、資產。
2015年12月27日，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等232個縣（市、區）、天津薊縣等59個縣（市、區）分別暫時實施農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作。值得一提的是，試點地區被授權突破《物權法》和《擔保法》關於耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押的相關法律條款，直到2017年12月31日，隨後延長授權至2018年12月31日。
為依法穩妥推進“兩權”抵押貸款試點，2016年3月15日，中國人民銀行、中國銀監會、中國保監會、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部聯合印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，至此正式拉開了農民住房財產權抵押的序幕。
據人民日報從1月18日召開的金融服務鄉村振興高峰論壇上獲悉，金融服務鄉村振興能力不斷增強，“兩權”抵押貸款試點成效顯著，截至2018年9月底，全國232個試點地區中，農村承包土地經營權抵押貸款964億元，59個試點地區，農房財產權抵押貸款累計達516億元。
另據央行及銀保監會的數據顯示，“兩權”抵押貸款試點有力地促進農業經營由分散的小農生產逐步向適度規模經營轉變，緩解了“三農”領域融資難融資貴問題，普通農戶貸款額度由試點前的最高10萬元提高至50萬元，對新型農業經營主體的貸款額度由試點前的最高1000萬元提高至2000萬元至5000萬元，支持了農戶增收致富。通過“兩權”抵押貸款，新型農業經營主體融資可得性明顯提升。
儘管“兩權”試點取得了一定成績，但全國人大常委會在審議《國務院關於全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》時也指出，“兩權”抵押貸款試點存在一些困難。農地抵押貸款全面推開條件已經成熟，但農房抵押貸款因農房流轉和處置面臨較大障礙等問題，未形成有效閉環。下一步，對農地抵押和農房抵押貸款宜區別對待。
“土地經營權本質上是一種承租權，如同房屋的承租權一樣，是在承租了別人的土地之後享有的收益權，並不意味著土地就是其本人的，因而不能被視為財產權。在這一前提下，土地經營權抵押貸款實際上是以該土地經營總收益扣除租金後的純收益作為抵押來進行貸款。”王小映分析道，由於該部分收益的經濟價值有限，能夠擔保的數額也是有限的，銀行往往不太認可，因此導致土地經營權本身的融資能力受限。
不過，相比普通農戶而言，土地經營權抵押貸款對於新型農業經營主體來說顯然意義更大。王小映認為，儘管每畝土地的純收益較低，但是近年來一些新型農業經營主體憑藉集約化、規模化發展，每年能夠保持可觀的收益。除此之外，新型農業經營主體在向銀行貸款時，還可以將機械、農具等動產一起打包作為抵押擔保，從而更有利於其獲得融資支持。
“農地經營權抵押貸款問題之所以能通過法律加以落實，並在《指導意見》中加以體現，還在於其不會對農民的土地承包經營權帶來風險，有利於保持農村穩定。這是比較穩妥的做法。”王小映認為，若新型農業經營主體一旦發生擔保失敗，由於承包權和經營權是分離的，不會導致農民失去土地承包經營權。而若將農村土地承包經營權作為抵押進行貸款，儘管價值更大，但如果擔保失敗，則可能引發農民失去承包地的風險。
相比之下，情況更為複雜的農房財產權抵押貸款問題在此次發佈的《指導意見》中並未提及。目前，我國農房產權結構一般是農房所有權+宅基地使用權，農房所有權可以轉讓，但宅基地使用權歸集體所有，憲法規定，任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。
“由於農房抵押面臨房地政策不銜接的障礙，這對農房財產權的轉讓造成直接限制，抵押面臨產權結構的障礙。而一旦發生貸款風險，銀行在對抵押物進行拍賣、轉讓時，將面臨難以處置抵押物等問題。”王小映分析，農房抵押的前提是房地合一，其次要完全市場化，能夠實現農房轉讓，在這方面需要突破的法律障礙有很多。目前來看，農房財產權抵押貸款試點的效果不如農地經營權明顯。
對此，山東農業大學公共管理學院教授陳國申也表達了同樣的觀點，“在憲法的約束下，當前宅基地只能在村集體內部流轉，因此在實踐中，其價值很難達到抵押的法律效果。目前改革正處於瓶頸期，國家對城市居民下鄉的態度也只是鼓勵他們下鄉租賃農民宅基地，距離突破宅基地在村集體內流轉的限制還有很長一段路。”
而從試點情況來看，農房財產權抵押貸款更加傾向於政策性貸款，而不是完全市場化的商業貸款。陳國申表示，在農房貸款的實踐中，由於其市場價值有限，銀行主要考察的仍是農戶的還款能力以及信用情況，而不是農房究竟值多少錢。此外，銀行還會結合農村的拆遷整治，以農房貸款的名義發放部分貸款。
2015年底，山東省泰安市下轄的肥城市被列入首批59個試點農民住房財產權抵押貸款試點。據該市發佈於2019年的一份名為《肥城市農民住房財產權抵押貸款試點工作總結報告》中提到，《土地管理法》第八條規定宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有；第十條對集體土地產權作出規定：農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。按照上述規定，宅基地出讓僅能是本集體經濟組織成員。而且，目前按照上級要求，房屋和土地的權益必須是一體的，二者不能分離，所以導致房屋也不能對外流轉。對此建議，改革《土地管理法》中有關條款，擴大農房交易範圍，將農房流轉處置擴大到縣域符合“一戶一宅”的農村集體經濟組織成員。
上述總結報告中還提到，由於宅基地不能入市，且與城市建設用地同地不同價，導致農民住房自身價值普遍不高，加上農村常住居民逐年減少，很多房屋已閒置，農民房屋變現能力很低，實際融資能力不強，直接制約了農民住房財產權抵押貸款業務的開展。對此報告建議，將農房抵押貸款納入宅基地制度改革統籌考慮，完善相關法律，改革宅基地制度，增加宅基地土地使用權的價值，建立城鄉統一的宅基地市場，完善農村宅基地出讓、退出機制，通過土地增減掛鉤實現與國有土地同等價值功能，建立國家、集體、個人三方宅基地增值收益分配兼顧機制，從源頭上解決農民住房財產權抵押貸款的法律障礙。
此外，由於農村宅基地和農民住房轉讓侷限於集體經濟組織內部，一旦發生農民無法償還到期貸款情況，銀行在對抵押物進行拍賣、轉讓時，很可能面臨“有價無市”局面。對此，肥城市在總結報告中建議，支持有條件的地區成立農村產權收儲中心（資產管理公司），對金融機構處置抵押的農村房產等產權進行統一收購與處置，確保金融機構的權益得到保障，為金融機構擴大產品投放規模解除後顧之憂。
談及農房抵押貸款政策的未來走向，王小映認為，從試點的經驗來看，政策全面推開有賴於宅基地改革的深化和突破，以及財產權利制度的改革，要朝著房地合一、統一管理的方向慎重推進。當下基於中國人多地少的大背景，土地的保障功能依然不能被弱化，不能因此對農村集體土地造成不穩定影響。
界面新聞記者注意到，根據《國務院關於全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》，農房抵押貸款業務擬納入宅基地“三權分置”改革的大盤子統籌考慮。在宅基地“三權分置”改革取得實質性進展基礎上，再視情考慮物權法、擔保法修改問題。有條件的地區可在風險可控前提下，繼續穩妥探索宅基地使用權抵押。
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